Política exterior y de seguridad de la UE: flexibilidad y liderazgo

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La autora argumenta que para mitigar las disfuncionalidades de su política exterior, la UE necesita poner fin al requisito de unanimidad.

La guerra de Ucrania vuelve a mostrar los límites del funcionamiento de la política exterior, de seguridad y de defensa de la Unión Europea. Más recientemente, las dificultades encontradas para aprobar el sexto paquete de sanciones contra Rusia, y en particular las relacionadas con la importación de su petróleo, dan testimonio de las disfunciones de un área que conserva una fuerte impronta intergubernamental, dominada por la lógica del consenso y, por lo tanto, por los ejecutivos nacionales y sus prioridades.

En el pasado, estas disfunciones paralizaron a la UE ante crisis y conflictos como los de Libia, el Sahel y Oriente Medio. Hoy parece claro que si el sindicato quiere sobrevivir en un entorno caracterizado por un mayor dinamismo geopolítico, tanto por parte de sus rivales estratégicos como de sus socios, debe poner en marcha las reformas que puedan dotarlo de un sistema de gobernanza eficaz. para la política exterior y de seguridad.

Mecanismos flexibles
Un primer elemento se refiere a mecanismos de funcionamiento más flexibles. Un grado de diferenciación siempre ha sido parte de la integración europea, desde la eurozona hasta el área Schengen y la defensa. Los modelos basados ​​en la integración y la cooperación flexible también deberían aplicarse a las áreas de política exterior y de seguridad, como antídoto contra la amenaza de fragmentación e incluso desintegración. Ya existen mecanismos en los tratados, como la abstención constructiva y la cooperación reforzada, pero apenas se han utilizado, con la notable y reciente excepción de la Cooperación Estructurada Permanente ( PESCO ) en defensa. 

Los mecanismos informales de diferenciación, como la formación de grupos centrales de estados miembros que pueden ayudar a promover la posición del sindicato sobre temas clave en la agenda internacional, han demostrado cierta eficacia. Ejemplos son el grupo E3 formado por Francia, Alemania y el ex miembro Gran Bretaña (con la participación del alto representante para asuntos exteriores y política de seguridad) sobre Irán o el grupo de Normandía formado por Francia y Alemania sobre Ucrania. Además, ante la decisión de otorgar el estatus de candidatos a Ucrania y Moldavia, el concepto de flexibilidad puede adquirir un significado diferente y más estratégico en la acción exterior, al ofrecer modelos diferenciados de cooperación, por ejemplo, entre la UE y países candidatos, vecinos o socios.

Por supuesto, esto plantea preguntas importantes sobre la compatibilidad de la integración flexible con la preservación de la unidad política y la uniformidad legal del sindicato. Para mitigar estos riesgos, es fundamental garantizar la coherencia con los objetivos y decisiones compartidos dentro de la UE.

Por tanto, cuando se establezcan iniciativas de diferenciación intergubernamental al margen de los tratados, se deberá asegurar su conexión con la gobernanza de la UE, por ejemplo estableciendo mecanismos de participación y control de las instituciones de Bruselas. Además, la legitimidad democrática y la rendición de cuentas deben preservarse y salvaguardarse a toda costa, a través de mecanismos parlamentarios específicos ( comités ad hoc y/o formas mejoradas de cooperación interparlamentaria) y un compromiso real con los ciudadanos europeos a través de la información, la consulta y el diálogo.

Superando la unanimidad
Un segundo elemento se refiere a la reforma de las reglas de toma de decisiones y, en particular, de la unanimidad, que con demasiada frecuencia ha implicado inacción y silencio colectivo. En el pasado, la superación de la unanimidad ha permitido desbloquear largos períodos de estancamiento institucional, como fue el caso del mercado interno en los años ochenta.

Del mismo modo, la introducción del voto por mayoría cualificada podría ser muy beneficiosa para la política exterior del sindicato. Aumentaría la capacidad de acción del sindicato, no solo porque se necesitaría más de un estado miembro para bloquear una decisión, sino también porque, con el tiempo, los estados miembros que probablemente sean una minoría se verían impulsados ​​a intensificar los esfuerzos de negociación, construir alianzas y ayudar a llegar a un acuerdo, en lugar de ser recompensado por el obstruccionismo, como ha sucedido con Hungría en ocasiones recientes.

Las instituciones europeas y los líderes nacionales han hecho propuestas en esta dirección en repetidas ocasiones, incluido el primer ministro italiano, Mario Draghi, en su discurso ante el Parlamento Europeo el 3 de mayo y el canciller alemán, Olaf Scholz, dirigiéndose al Bundestag antes de la última reunión europea . Concejo. Sin embargo, hasta ahora ha habido una falta de voluntad por parte de los Estados miembros para hacer pleno uso de los procedimientos previstos a tal efecto en los tratados, como la ‘ cláusula pasarela ‘ del artículo 31(3) del Tratado de la Unión Europea. o el mecanismo de abstención constructiva , que permite a un estado miembro abstenerse de una votación unánime sin bloquearla.

Extender la votación por mayoría calificada a otras áreas de la política exterior, de seguridad y de defensa requeriría enmiendas al tratado, que necesitarían la unanimidad para su adopción. Sin embargo, ahora está claro que avanzar de manera compacta con 27 estados miembros (y eventualmente más pronto) se ha convertido en el mayor desafío en el camino hacia una mayor integración. A medida que el sindicato trabaja hacia la convergencia estratégica entre sus miembros, ya no se puede aplazar la simplificación de su toma de decisiones.

Impulso político
Por último, es necesario introducir medidas específicas en el sector de la defensa . En los últimos años, la unión ha dado un impulso político muy necesario a la cooperación europea en este ámbito, pero ha llegado el momento de producir resultados tangibles, sobre todo para evitar perder impulso.

La adopción en marzo por parte del Consejo de la UE de la Brújula Estratégica confirmó la voluntad de los estados miembros de fortalecer su compromiso político-militar para construir una defensa europea, especialmente ante el desafío planteado por la invasión rusa de Ucrania. En mayo, la Comisión Europea presentó un paquete de defensa ambicioso , que tiene como objetivo introducir varias medidas relacionadas con la adquisición conjunta de sistemas de armas.

Necesitamos una visión sistémica que proporcione un marco general coherente entre todas las iniciativas, de modo que se refuercen, no se superpongan ni dupliquen, y que respete un equilibrio adecuado entre las dimensiones intergubernamental y de la UE. Esta visión debe estar respaldada por una revisión de la arquitectura institucional general.

El modelo para el marco institucional intergubernamental debe ser el de una estructura nacional, que tiene un tomador de decisiones políticas (el ministro), un liderazgo militar (el jefe de defensa) y una persona responsable de las adquisiciones y el desarrollo de capacidades (un director nacional de armamento) . Todas estas figuras tienen sus propias estructuras de apoyo y están sujetas a restricciones políticas por parte de los órganos electos (gobiernos y parlamentos). Por supuesto, este modelo debería adaptarse adecuadamente al formato de la UE.

Deben tomarse medidas para formalizar la creación de un Consejo de Ministros de Defensa, más allá de los mecanismos informales que ya existen, presidido por el alto representante. Este debería desempeñar el papel que ocupa dentro de cada estado miembro el ministro de defensa, brindando orientación estratégica y tomando decisiones clave sobre el desarrollo de capacidades, misiones y operaciones.

El Comité Militar de la UE funcionaría como si fuera un jefe de defensa nacional, mientras que la Agencia Europea de Defensa desempeñaría el papel de una agencia europea de armamento. Finalmente, la comisión proporcionaría los recursos necesarios, mientras que un Comité de Defensa de pleno derecho en el Parlamento Europeo podría ejercer una supervisión adecuada sobre el desarrollo de capacidades y las misiones.

Tiempo de elecciones
Algunas de estas reformas podrían activarse de inmediato con un acuerdo entre los estados miembros y las instituciones, mientras que una reestructuración integral de la gobernanza europea requiere una difícil reforma de los tratados. Sin embargo, ha llegado el momento de elegir y sólo una unión más eficaz a nivel internacional podrá satisfacer las expectativas de paz y seguridad de sus ciudadanos.

Las instituciones de la UE y los estados miembros clave juntos deberían promover una iniciativa política y presentar la convocatoria de una convención para el cambio de tratado, como recomendó más ampliamente el Parlamento Europeo en mayo en respuesta a la Conferencia sobre el Futuro de Europa, antes de las próximas elecciones para el Parlamento en 2024.

* Directora del programa de la UE y gerente de relaciones institucionales en el Istituto Affari Internazionali (IAI), y se especializa en política e instituciones de la UE, política exterior italiana y seguridad internacional. Es presidenta de MondoDem, una red progresista de política exterior, y fundadora de ProgressiveActs. Esta es una publicación conjunta de Social Europe e IPS-Journal

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