Mientras no atinan a encontrar una solución de fondo a la crisis, politólogos, premios Nobel, economistas y dirigentes políticos discuten sobre el futuro inmediato de la Zona Euro. Las razones científicas de las serias fisuras en el sistema. Y las posibles soluciones.

Por Gustavo Fiuma

Ni griegos, ni españoles, ni portugueses ni irlandeses, y mucho menos los italianos, quieren pagar la fiesta. Pero alguien debe hacerse cargo de la cuenta, aunque no necesariamente haya participado. En el lodazal de la Unión Europea, donde todavía se desconoce cómo se saldrá de la hecatombe, muchos se cuestionan si se debe salvar al euro a expensas de la democracia de la Unión Europea.

Este fue el “leimotiv” con el que el reconocido politólogo, Fritz W. Scharpf, congregó a un selecto grupo de intelectuales a mediados del mes pasado a una conferencia en la London School of Economics.

Scharpf comenzó la conferencia recordando los inicios de la Unión Monetaria Económica, explicando cómo los países europeos se apuntaron esperanzados de que, con su adhesión, se impregnaban del rigor de la política económica alemana, el referente por excelencia.Un entusiasmo que duraría años, hasta la crisis de 2008.

Sorprendentemente para algunos y no tanto para otros, una política monetaria común no implicó una política económica sostenible a largo plazo. Durante mucho tiempo, los países periféricos, conocidos también despectivamente como PIGS (Portugal, Ireland, Greece and Spain), experimentaron un crecimiento económico que parecía imparable, junto con una disminución sostenida del nivel de desocupación.

Soslayando los costos salariales crecientes y un déficit de cuenta corriente que se incrementaba peligrosamente, los países periféricos se creían los protagonistas de una bonanza económica imparable. Pero la crisis dejó en evidencia que aquel crecimiento había sido un espejismo, y en pocos años los mismos países que aspiraban superar a los grandes motores económicos europeos, se vieron abocados a una doble crisis, financiera y de deuda soberana.

Si bien muchas cosas fallaron, Scharpf quiso enfatizar lo que él considera un error fundamental: la creación de un área monetaria común por parte de unos países que no estaban en condiciones de formar parte de ella. Su argumento se basa en una teoría que desarrolló el Premio Nobel en Economía Robert Mundell en los años ’60 -la teoría del área monetaria óptima-, que sostenía que los países deben cumplir ciertos requisitos antes de entrar en un área monetaria común: movilidad del trabajo, apertura y movilidad del capital, flexibilidad de precios y salarios, un mecanismo automático de transferencias fiscales y un ciclo económico similar. El no cumplimiento de estos requisitos, según Mundell, dificultaría la existencia del área monetaria en cuestión.

Este problema, según Scharpf, iba de la mano de otro: el proyecto europeo se había basado casi exclusivamente en la centralización de la política monetaria, descuidando otros aspectos como la política fiscal -con un pacto de Estabilidad que no superaba los mínimos necesarios de credibilidad-, así como la unión política (ligada, evidentemente, a la política fiscal).

El resultado de este proyecto europeo había sido el peor de los tres escenarios posibles: un escenario en el que cada Estado miembro mantenía la responsabilidad de gestionar sus propias situaciones de crisis pero en cambio había traspasado el control de sus políticas monetarias y fiscales -estas últimas sólo parcialmente- en la UE.

Dicho de otro modo, por un lado se encontraban expuestos a los efectos negativos de una gestión centralizada, ligados a una política monetaria que velaba por 17 países y una política fiscal que imponía límites de deuda y déficit. Por otra parte, cada país era el responsable de solucionar sus propios desarreglos, sin poder contar con transferencias o estabilizadores automáticos por parte de la UE.

Cualquiera de los otros dos escenarios hubiera sido, según él, mejor en un contexto de crisis: uno de estos escenarios dibuja una Europa que afortunadamente ya es historia, es decir, una Europa formada por estados independientes (sin la UE), que tienen tanto el control como la responsabilidad de su gestión macroeconómica. Y el otro habla de una Europa que todavía tiene cabida en un futuro: una Europa federal, donde cada estado está expuesto a los efectos negativos (y positivos) de tener una gestión monetaria y fiscal centralizada -o más bien federal-, pero que a la vez dispone de unos mecanismos de transferencias (estabilizadores automáticos) que protegen a cada Estado de los efectos negativos de una crisis global y/o regional.

Está claro que los últimos acuerdos de la UE se inclinan más hacia el último escenario mencionado -la Europa federal-, aunque lo hacen con una lentitud exasperante y, al mismo tiempo, comprensible. Sin embargo, el escenario actual en el que se encuentra la UE y las decisiones que se han ido tomando tras la crisis agudizan, según Scharpf, los problemas de legitimidad de las instituciones europeas. Son decisiones que implican una centralización de la política fiscal y un aumento de poder de la Comisión Europea, el ejecutivo continental, un órgano que no es elegido democráticamente.

Con una Unión Europea dotada de una política económica mayoritariamente centralizada pero sin integración política, la legitimidad de resultados continúa siendo baja. La falta de herramientas a nivel europeo para solucionar problemas económicos impide que la gente legitime las instituciones en base a sus resultados. Por otra parte, el hecho de que un órgano no elegido democráticamente y poco responsable como la Comisión Europea haya tomado relevancia como árbitro -tal como se sugiere en las nuevas propuestas que se están discutiendo actualmente en la UE- disminuye la legitimidad del proceso.

Tras la conferencia en Londres se disparó el debate. Uno de los muchos comentarios que más llamó la atención fue el cuestionamiento del argumento del área monetaria óptima; poniendo a EEUU como ejemplo, y desmitificando la teoría de Mundell. Para este experto, la sostenibilidad del dólar no pasa por la existencia de un área monetaria óptima, tanto que ésta no se da en EEUU. La sostenibilidad pasa, en cambio, por la existencia de una integración política y unos estabilizadores automáticos que tienen la legitimidad política y la capacidad monetaria de actuar en caso de crisis y/o shocks asimétricos regionales.

Otro planteo de la conferencia londinense fue si era necesaria un área monetaria óptima, tal como planteaba Mundell; o bien, si con un poco más de integración política ya bastaba; o hasta qué punto un área monetaria óptima implica, por las variables que se ven afectadas, un mayor grado de integración política. Rápidamente alguien sugirió la idea de si una identidad común europea es un requisito necesario para encaminarse hacia una Europa integrada políticamente. Si eso era así, cómo se crearía una identidad común. Siempre se ha dicho que la identidad es un proyecto de élites, pero por otro lado, no se deja de hablar del déficit democrático europeo y del poco compromiso ciudadano. Pero, ¿la poca implicación ciudadana es fruto de la reticencia de los Estados (es decir, las élites) a crear una identidad europea, o es esta reticencia la que es fruto del poco sentimiento de identidad europea por parte de los ciudadanos?

Las respuestas a estos interrogantes se van construyendo lentamente, a base de debates y opiniones formadas. Claro que, sin la opinión de los ciudadanos que conformamos la UE, una solución sostenible a largo plazo es improbable, dado que su falta de legitimidad trasladaría un problema económico a uno político. No puede soslayarse que los políticos tienen la responsabilidad formal de buscar soluciones, y los ciudadanos tienen la responsabilidad moral. Por esto, resulta útil recordar que hay tres tipos de legitimidad. El concepto general apunta a la aceptación popular de una ley o de un régimen como autoridad. Hay también lo que se denomina “output legitimacy”, o legitimidad de resultados, que se consigue cuando una institución proporciona los resultados que la gente espera de ella. La elección democrática o no de la institución en cuestión no juega ningún papel.

El Banco Central Europeo, que tiene los objetivos fijados por el Tratado de la UE (mantener la inflación en 2%), es un ejemplo de institución la legitimidad que depende de los resultados. Un tercer tipo de legitimidad es la “input legitimacy”, o legitimidad de proceso, que se consigue a través de principios democráticos.

Ahora bien, en este contexto la virulencia de la crisis actual enaltece un concepto acuñado en las últimas décadas que viene cobrando día a día más relevancia: la gobernabilidad económica. Algo positivo que ha dejado la debacle financiera es que la UE empezó a entender dos premisas vitales: que una economía globalizada necesita una política globalizada, y que una Unión monetaria sin una Unión fiscal está destinada al fracaso. Es importante subrayar que estas dos premisas guardan fuertes vínculos entre ellas, dado que una Unión fiscal conlleva, precisamente, una unión política aún más fuerte.

Aquí entra a tallar la gobernabilidad económica que está llevando adelante la UE: un paquete de medidas destinadas a disminuir las diferencias macroeconómicas, controlar la indisciplina fiscal, crear los mecanismos necesarios que los lleven hacia una Unión fiscal y supervisar de forma conjunta las diferentes instituciones financieras -banca, seguros, bolsa, calificadoras de riesgo crediticio- con el objeto de mitigar y solucionar la crisis actual y prevenir una futura.

Es interesante analizar las diferentes medidas de gobernabilidad económica que se han debatido y se están debatiendo en el seno de la UE. Hay tres grandes grupos, según el efecto que se espera de ellas: medidas de prevención (de futuras crisis), medidas de mitigación y, por último, medidas de solución de las crisis.

– Los mecanismos de prevención: en octubre de 2010 la Comisión Europea presentó un informe al Parlamento Europeo y al Consejo de la UE que contenía una clara voluntad de fortalecer la política de prevención fiscal y macroeconómica de los diferentes países. En estos documentos se proponía la modificación de la legislación sobre el pacto de Estabilidad para hacerlo más aplicable y creíble, así como la introducción de una nueva legislación para tener controladas las principales variables macroeconómicas de los países de la zona, el llamado Procedimiento de Desequilibrios Excesivos (“Excessive Imbalance Procedure”).

Este instrumento se basaría en una serie de indicadores económicos que ayudarían a ver si el país en cuestión tiene algún desequilibrio, sea bancario, inmobiliario, fiscal, de productividad, etc., y se complementaría con un análisis exhaustivo de cada país y recomendaciones por parte del Consejo de la UE destinadas a mitigar estos desequilibrios. Estas dos nuevas legislaciones se debatieron en el seno del Parlamento Europeo el 12 de enero de 2011, y se valoraron muy positivamente las medidas propuestas por la Comisión pero también hubo críticas sobre las nuevas normas, su posible aplicación y su efectividad.

Muchas de estas críticas hicieron referencia a que sólo se aplicaran sanciones para disuadir a los Estados de incurrir en deudas y déficits excesivos y en cambio, no se valorara la inclusión de incentivo, tales como vincular un posible futuro rescate de un país a la aplicación por parte de éste de las medidas correctivas que se le hayan pedido. Otras críticas estuvieron dirigidas al automatismo que proponía la Comisión Europea, un automatismo que, según algunos miembros del Parlamento Europeo (MEPs) -y en contra de la opinión de otros- perjudicaría la transparencia y legitimidad de la UE. Se enfatizó también el carácter pro-cíclico de las sanciones y se sugirió dar aún más importancia al nivel de deuda en detrimento del nivel de déficit, que es, en un principio, más arbitrario y más difícil de justificar.

Pero el Pacto de Estabilidad y el Procedimiento de Desequilibrios Excesivos no son las únicas medidas que se pueden encuadrar bajo el título de medidas de prevención de crisis. A fines de septiembre de 2010, la UE aprobó otro mecanismo de prevención: la nueva legislación para la supervisión financiera, que ha creado tres nuevas agencias supranacionales: la bancaria, la de valores y mercados y la de seguros y pensiones, con sede en Londres, París y Frankfurt, respectivamente.

Estas tres agencias tienen por encima suyo la Junta Europea de Riesgo Sistémico, que se encargará de supervisar los mercados de finanzas europeos en su conjunto y está presidida por el presidente del Banco Central Europeo (BCE). Otras medidas relevantes de carácter preventivo que se han discutido y aprobado son los ya famosos “stress tests”, la supervisión del rol de las calificadoras de riesgo por parte de la agencia de valores y mercados mencionada anteriormente, la nueva directiva sobre gestores de fondos de inversión alternativos y la creación del European Semester, un período de seis meses cada año durante el cual los presupuestos y políticas estructurales de los diferentes Estados miembro serán auditados para intentar detectar desequilibrios e inconsistencias.

También ha entrado en vigencia una propuesta que generó un gran debate: los Eurobonos. Apunta a crear un mercado de bonos europeos que ayudaría, en teoría, a prevenir en un futuro las especulaciones contra la deuda soberana de cada Estado y proporcionaría más liquidez a los mercados. Todas estas medidas de prevención son acompañadas de un mecanismo de mitigación de la crisis.

– Los mecanismos de mitigación: después de la tragedia griega, los Estados miembro de la Eurozona intervinieron con un rescate intergubernamental en Grecia de 110.000 millones de euros que bien pronto se quedó corto y fue complementado en mayo con un paquete de rescate aún más ambicioso. Este último se hizo a través de la creación de dos mecanismos de estabilidad: el European Financial Stability Mechanism (EFSM), orientado a los 27 países de la UE, en general, dotado con 60.000 millones de euros y gestionado por la Comisión Europea; y el European Financial Stability Facility (EFSF), un mecanismo orientado a los países de la zona euro, gestionado de forma intergubernamental y dotado con 750.000 millones de euros en forma de préstamos de cada uno de los miembros del área euro, 250.000 de los cuales son aportados por el FMI.

Irlanda fue la primera en utilizar el dinero de estos dos mecanismos de estabilidad en noviembre -85.000 millones de euros- al ver sus sistemas financieros amenazados. Casi al mismo tiempo de la creación de estos dos mecanismos (en mayo), el BCE anunció que compraría bonos de los estados con dificultades financieras, una acción sin precedentes. Esta acción se vio acompañada por varias operaciones para sacar liquidez al mercado, para no afectar la oferta de dinero total y evitar el aumento de la inflación.

– Los mecanismos de solución: en diciembre pasado los países de la UE agrupados en el Consejo Europeo, viendo que los mercados aún no estaban tranquilos y que Portugal seguía en la cuerda floja, debatieron sobre la creación de un mecanismo permanente de rescate, el Mecanismo de Estabilidad Europeo (“European Stability Mechanism”, ESM), el que ofrecería asistencia financiera a los integrantes de la Eurozona que tuvieran dificultades financieras graves, tanto de liquidez como de solvencia, y en el hipotético caso de suspensión de pagos de un Estado, el ESM sería el encargado de llevar a cabo una reestructuración de la deuda de manera ordenada, evitando la propagación del caos en el resto de los países de la Eurozona.

Este mecanismo entraría en funcionamiento a partir de 2013, que es cuando expiran, en principio, los dos mecanismos de estabilidad mencionados anteriormente. Pero la aprobación de este mecanismo no siguió un camino fácil. El eje franco-alemán, liderado por la canciller alemana Angela Merkel, exigió a la cumbre del Consejo Europeo, el 4 de febrero, la aprobación del Pacto de Competitividad, condición “sine qua non” para aprobar este mecanismo. Los miembros de la Eurozona aceptaron el pacto, el cual sería complementario al paquete financiero y tendría el objetivo de “reforzar la coordinación de las políticas económicas de la zona euro para una mayor competitividad”, en palabras del presidente del Consejo Europeo, Herman Van Rompuy. La canciller germana consideró en público que aumentar la edad de jubilación a todos los países de la Eurozona, vincular los salarios a la productividad en lugar del IPC y una mayor armonización fiscal, deberian ser, entre otros, los objetivos del Pacto.

Todo parece muy adecuado, oportuno y auspicioso pero, ¿hacia adónde los llevarán todos estos mecanismos? Pareciera que desde la crisis la Unión Europea se puso las pilas en materia de regulación económica y financiera. Sin embargo, muchas de las consecuencias de las diferentes regulaciones y normativas son imprevisibles.

Precisamente por eso, todas estas medidas han sido recibidas con disparidad de opiniones. Hay muchos -la mayoría- que valoran muy positivamente todas estas decisiones y destacan su trascendencia histórica, incluso comparándolas con la creación del Euro. No obstante, hay algunos sectores que cuestionan la efectividad de tales medidas: hay euroescépticos que auguran que la zona euro no sobrevivirá por el simple hecho de que esta es una unión monetaria ficticia, donde las economías de los diferentes Estados no coinciden. Otros creen que hay muchas normas y regulaciones y que estas son demasiado complejas, y hay quienes critican que ninguna de las medidas aborde la pregunta clave: ¿hacia dónde va la Unión Europea?

Algunas de estas críticas son completamente destructivas, como las del eurodiputado británico del EFD (European Freedom and Democracy), Nigel Farage, que en una de sus intervenciones en el plenario de diciembre dijo literalmente: “I hope the markets break you” (Espero que los mercados los quiebren), refiriéndose a la Unión Europea. Sucede que la UE siempre ha sido el blanco de las críticas de euroescépticos populistas que sorprendentemente todavía creen, en tiempos de economías globalizadas, en la supremacía de las políticas regionales y nacionales. De todos modos, no todas las críticas son tan extremas.

Hay muchas, constructivas, realizadas por los propios europarlamentarios, académicos y políticos relevantes, y por entusiastas europeos que creen fervientemente en una Unión Europea política y económica. Estas críticas más razonabless se centran en el rechazo de intereses políticos nacionales a corto plazo así como en detalles más técnicos que pueden decantar la balanza entre el éxito y el fracaso.

Precisamente, por su carácter constructivo, son bienvenidas porque ayudarán a hacer una Unión Europea creíble y fuerte ante los mercados. El impacto que tendrá cada una de estas medidas a la hora de mitigar y solucionar la crisis actual y prevenir crisis futuras todavía está por verse, pero lo que es seguro es que el ingrediente principal para que estas medidas funcionen es la voluntad política de los Estados miembro en aplicarlas y su propia convicción en el futuro de la Unión Europea. Así pues, la UE está ante otro momento clave e histórico, que tiene ante sí un camino interminable, lleno de obstáculos y trampas. Pero también tiene tras de sí una historia de éxito, una historia que comenzó hace poco más de cincuenta años con estados fragmentados y frágiles que lo único que compartían era el temor y la desconfianza provocado por dos guerras mundiales.

Hoy, en el 2011, estos mismos estados comparten un mercado común de personas, bienes y servicios, instituciones democráticas supranacionales, unos valores sociales, políticos y morales, una política económica y por encima de todo, un proyecto en común. Sea por convicción o no, todos son conscientes de la necesidad de pedalear juntos aunque se miren el ombligo.

Entremos ahora al Mecanismo Europeo de Estabilidad Financiera y al Pacto del Euro. En la reunión del Consejo Europeo del 25 de marzo se apoyó la decisión tomada por los jefes de Estado de la Zona Euro de crear el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), que constituye un fondo de rescate permanente de 700.000 millones de euros que sustituiría el mecanismo actual provisional de rescate -Facilidad Europea de Estabilidad Financiera (“European Financial Stability Facility”)- en su función de apoyar a países con problemas de liquidez y/o solvencia. El MEDE no se ha estrenado solo.

En las conclusiones de la misma reunión se aplaudió también la decisión tomada por los jefes de Estado de la zona Euro de crear el Pacto del Euro o Euro-plus Compact (“Pact for the Euro”), llamado originariamente Pacto de Competitividad, impulsado por Alemania y apoyado con ciertos matices por el presidente del Consejo Europeo, Herman Van Rompuy. Este pacto, ratificado por los 17 miembros de la Zona Euro y abierto al resto de miembros que se quieran añadir, tiene como finalidad reforzar la economía social de mercado de la UE y alcanzar un nivel de convergencia económica elevada de todos los países. Solo seis países de la UE -Bulgaria, Dinamarca, Letonia, Lituania, Polonia y Rumanía- se incorporaron de arranque al pacto.

Este acuerdo ha generado grandes expectativas y esperanzas en el seno de la Unión Europea y en el mundo empresarial, por su pragmatismo y porque apunta directamente a los errores sistémicos de muchas economías europeas. Los objetivos principales del pacto pasan por aumentar la competitividad, reducir el desempleo, sanear las finanzas públicas y reforzar la estabilidad financiera. Detalla las líneas generales y sugiere algunas medidas concretas para alcanzar los objetivos mencionados. Entre las principales se destacan la de ligar los salarios a la productividad, flexibilizar el mercado de trabajo manteniendo al mismo tiempo condiciones laborales favorables al trabajador (en inglés “flexicurity”), limitar las jubilaciones anticipadas y adecuar la edad de jubilación a la expectativa de vida para conseguir un sistema de pensiones sostenible, coordinar la política fiscal en el tema de impuestos y regular el sistema financiero haciéndolo más transparente y consecuente en sus decisiones económicas.

Pero llegar a todo esto no fue sencillo. Según algunas fuentes el Pacto del Euro es una exigencia de Berlín a cambio de aceptar el Mecanismo Europeo de Estabilidad. Alemania, con una opinión pública que empieza a estar cansada de rescatar países poco solventes, quiso dejar en claro que no permitirá la creación de un fondo de rescate permanente sin poder tener más control de las variables económicas del resto de los países.

La Mesa Redonda Europea de Industriales, un lobby que reúne a los presidentes de las cuarenta empresas más fuertes de la UE, mostró su satisfacción con la creación del Pacto del Euro, argumentando que este supone un gran paso adelante para mejorar la competitividad de las empresas europeas. Por su parte, John Monks, secretario general del sindicato europeo European Trade Union Confederation (ETUC) critica el acuerdo, asegurando que este llevará a una competencia a la baja de salarios y condiciones de trabajo. Numerosos sindicatos europeos se han manifestado en Bruselas para protestar contra las reformas europeas.

Pero no hay que entrar en las profundidades del pacto para criticarlo: cabe recordar que tanto la creación del Mecanismo Europeo de Estabilidad como el Pacto del Euro son medidas acordadas por el Consejo de la UE, formado por los ministros de las diferentes carteras y los jefes de Estado, y el Consejo Europeo, formado únicamente por los jefes de Estado. Es por eso que muchos europarlamentarios han criticado últimamente la deriva intergubernamental de las medidas acordadas, que dejan al Parlamento en una posición de simple espectador.

¿Es entonces un “diktat” germano o realmente la tabla de salvación? Para algunos, el Pacto del Euro es una suerte de decreto germano que impone sus reglas de juego en la Zona Euro y en muchos otros países de la UE. Para otros, el “diktat” no es tal, sino una prueba más de que sin Angela Merkel la política económica europea navegaría sin rumbo o, mucho peor, a contracorriente.

La mesa del debate está servida, pero nadie sabe adónde los llevará el Pacto del Euro. Sus resultados dependen tanto del acierto de las políticas que predica como de la voluntad política de los distintos Estados miembro. Lo que sí se sabe es, por ejemplo en el caso de España, que durante años, haya gobernado la derecha o izquierda, el calendario electoral ha sido el que marcó las políticas económicas, lo que dio a políticas erráticas, pro-cíclicas y basadas en el corto plazo, donde la productividad y la competitividad han desaparecido del discurso político y económico. En este aspecto, parece ser que se está en mejores manos con un gobierno de carácter más supranacional como el europeo, que dada su idiosincrasia, tiende a diseñar la política económica en base a criterios de eficiencia y dejando de lado el corto plazo. Pese a todo, el liderazgo de la canciller alemana supone un triunfo de estas tesis y por lo tanto suena más adecuado el concepto de salvación alemana que el de diktat a la hora de referise al Pacto del Euro.

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