El Fondo de Garantía de Sostenibilidad (FGS) del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) se encuentra en una encrucijada. O intenta financiar el programa de Reparación Histórica (RH) sancionado en 2016 o continúa siendo el principal inversor institucional de largo plazo de Argentina, direccionando recursos para apuntalar la inversión productiva del sector privado, las provincias y el Estado Nacional. No hay una diagonal en esta cuestión. Asimismo, si se optara por financiar la RH, el FGS solo alcanzaría para, en el mejor de los casos, cubrir la mitad de la vida del programa. En definitiva, bajo este camino liquidaríamos al FGS, la RH debería cubrirse con otras fuentes y el SIPA se quedaría sin el mecanismo de respaldo con el que actualmente cuenta para atender desequilibrios transitorios. Ahondemos en los fundamentos detrás de esta conclusión.
A mediados de 2016 el Congreso sancionó el Programa de RH con el objetivo de reajustar el haber mensual de un subconjunto del universo de jubilados del SIPA y poner fin a la litigiosidad previsional masiva. No obstante, y con respecto a este objetivo, debe resaltarse que la implementación de la RH falló en disminuir el pago de sentencias judiciales por parte de la ANSES. Además de las erogaciones vinculadas a la RH, ANSES abonó sentencias por 0,20% del PIB en 2016, 0,17% en 2017, 0,16% en 2018 y 0,18% en 2019 cuando el promedio anual del período 2010-2015 fue de 0,15%.
Informate másTitular del Fondo de Garantía de Sustentabilidad aseguró que el organismo está “virtualmente quebrado”
Para financiar el programa de RH la Ley de Reparación Histórica dispuso tres mecanismos de financiamiento principales: los recursos obtenidos por el Blanqueo de 2016, las rentas que genere el FGS por sus inversiones y por último, si las anteriores resultaran insuficientes, se podrían vender activos del FGS. Subsidiariamente, si por algún motivo los recursos del FGS fueran insuficientes los pagos de la RH se cubrirán con los recursos y/o las partidas específicas que establezca la ley de Presupuesto.
Los pagos de la RH no sólo representan elevados montos -aproximadamente $10.000 millones mensuales a valores de hoy- sino que representan compromisos de largo plazo. Se estima que la RH implicará erogaciones de ese tenor por los próximos 15 a 20 años; con montos que se irán ajustando por la movilidad correspondiente.
Por otro lado, a la fecha los recursos obtenidos por el Blanqueo están prácticamente agotados y alcanzarían hasta octubre de este año. Por esta razón, y de no mediar cambios en la Ley, la RH deberá financiarse con los recursos del Fondo. Dado el bajo monto que representan las rentas disponibles del FGS se estima que estas podrían cubrir unos 3 meses del gasto de la RH al año. Esto implica la necesidad ineludible de liquidar paulatinamente la cartera del Fondo para cubrir los pagos del programa. Bajo una proyección conservadora, que contempla una rentabilidad en línea con la experiencia histórica del FGS y un descuento razonable con el que deberían liquidarse instrumentos prácticamente sin mercado, los activos del Fondo alcanzarían para hacer frente a unos 9 años de erogaciones del programa. Es decir, los activos del Fondo se agotarían antes de concluir el pago de la RH. En esta situación, donde la carga de obligaciones excede a los activos del Fondo, podemos decir que el FGS está virtualmente quebrado. Pero además, la RH quedaría totalmente desfinanciada a mitad de camino del programa, debiendo pasar a cubrirse con recursos de un sistema previsional que ya está exigido y/o aportes presupuestarios del Tesoro.
¿Cómo se llegó a esta situación? Hay básicamente tres razones que explican la situación de virtual quebranto en la que se encuentra el FGS. Las primeras dos son razones “estructurales” y obedecen a errores de diseño del programa de RH y su financiamiento. Por un lado, se subestimó el gasto asociado a la RH, asumiéndose una movilidad descendente y una duración del programa muy inferior a la real. Se suponía que los gastos del programa harían pico en 2018 y que luego disminuirían rápidamente. La realidad es que el programa implicó un gasto de 0,5% del PBI en ese año, pero desde entonces y hacia delante generará gastos por el 0,4% del PBI que irán disminuyendo lentamente. En la proyección actual sabemos que hasta 2024, por lo menos, los pagos serán en el orden del 0,4% del PBI. Por otro lado, se proyectaron tasas de rentabilidad del FGS sumamente optimistas, fuera de los patrones históricos del FGS o inclusive de las AFJP. Se supuso que se podía obtener una tasa del 5% anual en dólares en forma continuada cuando, en la experiencia histórica, estas ganancias solo se han visto en los mejores años del Fondo. Finalmente, y siendo un factor más coyuntural, la crisis financiera y económica de 2018 y 2019 implicó una marcada desvalorización de la cartera del FGS en el contexto de devaluación y deterioro del precio de los títulos públicos, el principal activo de inversión. De una valuación en torno a los USD 64.800 millones en noviembre de 2017 -por debajo aún del máximo histórico de diciembre de 2015- el Fondo cayó casi 47% hasta los USD 34.800 millones en noviembre de 2019. Resumiendo, se subestimó el costo de la RH, se asumieron tasas de rentabilidad irreales y la crisis cambiaria y de deuda barrió con el valor de la cartera.
Llegado a este punto vale considerar el escenario si se utilizaran las rentas y los activos del FGS para financiar el programa de RH tal como prevé la ley actual. Como dijimos, bajo una proyección conservadora, el FGS podría financiar cuando mucho la mitad de la vida del programa. Pero esta proyección no contempla las actuales circunstancias extraordinarias que atraviesan la economía argentina y su mercado de capitales. En una situación donde el Estado Nacional y las provincias continúan haciendo esfuerzos por normalizar su situación financiera, y la incertidumbre económica que trae aparejada la pandemia, el desarme de la cartera del FGS se haría a precios de remate. Esto es un efecto combinado del tamaño de las necesidades, lo pequeño de nuestro mercado y el bajo apetito de los inversores en el marco de las actuales circunstancias. Y lo preocupante es que este remate de activos no solo va a implicar menores recursos para la RH y el SIPA en general sino que va a traer consecuencias funestas para el costo de fondeo del Tesoro y las Provincias, los principales deudores de los papeles en los que el Fondo invierte.
En el caso puntual de las provincias, si no se dispone un mecanismo de financiamiento distinto al vigente, el FGS deberá cobrar el capital de los préstamos otorgados en el marco de la Ley N°27.260 y el Acuerdo Nación-Provincias y cuyo vencimiento de 2020 está prorrogado hasta octubre. En el contexto financiero y económico que atraviesan las Provincias, con un limitado acceso al mercado y la recaudación debilitada, es descabellado que deban afrontar con los mermados recursos de caja el vencimiento de estos instrumentos.
Liquidar los activos del FGS para financiar -parcialmente- la RH es un sinsentido e implica desconocer la finalidad para la que el FGS fue creado. El Fondo se concibió para atender eventuales desequilibrios de carácter transitorio que el sistema previsional pudiese atravesar en situaciones excepcionales. Es en este sentido la “rueda de auxilio” del sistema previsional. La RH claramente no es una medida transitoria y si bien debe seguir desarrollándose normalmente tal como se dispuso por ley, es necesario disponer un mecanismo de financiamiento idóneo –un flujo en lugar de un stock- en línea con el esquema de financiamiento del SIPA en su conjunto y que no implique destruir al mercado de capitales y al FGS en el proceso.
* Director ejecutivo del Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) de la Anses