La distribución de la coparticipación federal seguirá siendo objeto de mezquindades políticas mientras no se cumpla lo ordenado en la Constitución Nacional (art. 75, inc 2 y disposición transitoria 6°): establecer un régimen de coparticipación y un organismo federal fiscal que debían ser aprobados a más tardar en 1996.
Hay, entonces, una mora de 24 años que puede ser eterna considerando que si la dirigencia política argentina no se pone de acuerdo en temas menores, menos lo hará por unanimidad sobre este particular en el Senado de la Nación, como lo exige la Constitución.
Mientras eso no ocurra, seguirá rigiendo la ley 23.548/88, por la que se estableció la distribución transitoria de los impuestos coparticipables de 42,34% para la Nación (distribución primaria) y 54,36% para las provincias (distribución secundaria) como conceptos principales.
En el artículo 8, esa ley determinó que la Nación debía aportar de sus fondos de coparticipación a la Ciudad una asignación NO inferior en términos constantes a la suma transferida en 1987, entonces establecida en 1,9 por ciento. Esto en virtud de que aún no se había sancionado la nueva Constitución y, por ende, Buenos Aires todavía no era una ciudad autónoma.
La ausencia de una ley definitiva dio lugar a que a lo largo de los años los gobiernos sancionaran distintas leyes, decretos y acuerdos fiscales sobre aspectos parciales de la coparticipación que en ocasiones resultaron bochados por la Corte Suprema.
En noviembre de 2015, la Corte hizo lugar a planteos de Santa Fe y San Luis y declaró inconstitucional la deducción del 15% de la coparticipación pactada en 1992 para financiar a la Anses. En 2019 el presidente Macri dispuso beneficios fiscales e impositivos para la población, con reducciones que iban a afectar la coparticipación federal. La provincia de Entre Ríos reaccionó con una cautelar a la que la Corte hizo lugar, determinando que “los costos fiscales” de esas medidas debían ser “asumidos con recursos propios del Estado Nacional, sin afectar la coparticipación”.
Mientras está pendiente la definición de la Corte sobre un multimillonario reclamo de la provincia de Buenos Aires, a la que se había compensando en 1992 con el llamado Fondo de Reparación Histórica como resarcimiento por el rezago sufrido por la provincia en la coparticipación. Después de veinte años de congelamiento de la participación de la provincia en ese Fondo, la gobernadora María Eugenia Vidal planteó la demanda en 2016.
En procura de poner orden en el zafarrancho y reconocer y corregir las desigualdades existentes –así como poner fin a las judicializaciones-, la ley que exige la Constitución debe rebalancear equitativamente la distribución, a la luz de los cambios demográficos y de desarrollo producidos en los últimos 30 años, simplificar y automatizar el sistema, redefinir los impuestos coparticipables y evitar con cláusulas claras que eventuales nuevos impuestos sean motivo de arbitrariedades. Mientras tanto, el statu quo favorece decisiones arbitrarias, partidistas, populistas y clientelísticas de gobiernos que encuentran en la vulnerabilidad de la pobreza una fortaleza para recaudar votos.
Está claro que la provincia de Buenos Aires, con sus dimensiones elefantiásicas y crecientes desigualdades de gran magnitud, requiere de una atención especial que no debe surgir de un rebalanceo secundario dado que afectaría de modo considerable al resto de las provincias.
Tampoco la solución puede resultar de una inquina política que implique afectar a otro distrito gobernado por un signo político distinto al de la Nación.
Ya después de la reforma constitucional, con la Ciudad de Buenos Aires asimilada como provincia, el presidente Eduardo Duhalde, mediante el decreto 705/03, estableció la participación de la Capital Federal en 1,4%, convalidando así un acta acuerdo suscripta entre la Nación y el gobierno porteño.
En enero de 2016, con el decreto 194/16 el presidente Mauricio Macri elevó esa participación a 3,75% para que los fondos agregados fueran destinados a la organización y funcionamiento institucional de la seguridad pública (creación de la Policía Municipal) en las materias no federales ejercidas en la Ciudad. Luego, en marzo de 2018, con el decreto 257/18, redujo en 0,25% el coeficiente, dejándolo en 3,50 en virtud de compromisos asumidos en el Consenso Fiscal 2017.
Así se llegó al 9 de septiembre pasado, cuando el presidente Alberto Fernández, mediante un durísimo decreto, el 735/20, le redujo el coeficiente a la Ciudad a 2,32% y anticipó que desde la aprobación por el Congreso de la transferencia de las facultades y funciones de seguridad en todas las materias no federales ejercidas en la Ciudad, volverá a fijar la participación de la jurisdicción en 1,40 por ciento.
Asimismo, dispuso crear con los recursos restados a la Ciudad el Fondo de Fortalecimiento Fiscal de la Provincia de Buenos Aires, cuyo objeto será “contribuir a sostener el normal funcionamiento de las finanzas” de ese distrito.
En sus fundamentos el decreto sostiene que los decretos 194/16 y 257/18 obedecieron a una lógica diametralmente opuesta a los criterios objetivos de reparto y principios constitucionales de la coparticipación, y que “la incidencia presupuestaria de los coeficientes adoptados no condice con las necesidades reales para cumplir con el objetivo” enunciado de organización y funcionamiento institucional de la seguridad pública en todas las materias no federales ejercidas en la Ciudad.
De acuerdo con el decreto de Fernández, “el impacto presupuestario real de las funciones de seguridad” asumidas por la Ciudad equivale a 0,92% adicional a la participación, que sumado al 1,40% de base, arroja 2,32 por ciento.
Todos los decretos sobre coparticipación de la Ciudad, modificatorios de los anteriores, fueron fundados por los presidentes Duhalde, Macri y Fernández en el referido artículo 8 de la ley 23.548. En rigor, el sentido de ese artículo era darle a la Ciudad, antes de que fuera autónoma, la posibilidad de recibir de la Nación una parte en la coparticipación.
Fernández agregó entre los fundamentos el artículo 99 de la Constitución sobre las atribuciones del Presidente. Apunta los incisos 1 y 2. El 1 va de suyo: “Es el jefe supremo de la Nación, jefe del gobierno y responsable político de la administración general del país”. En el 2 hay un detalle: dice que “expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación” pero que lo hace “cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias”. Seguro apunta a que, a criterio del actual gobierno, Macri alteró el “espíritu” de la normativa con sus decretos.
Está claro que en el contexto hay una clara animadversión del Gobierno Nacional contra el de la Ciudad. Por un lado, por el distinto signo político pero también porque el jefe de Gobierno porteño ha pasado a ser, de acuerdo con mediciones privadas, el político con mejor imagen de la Argentina. Para el kirchnerismo ha de ser ese motivo suficiente para bombardearlo.
Pero para la Corte, cabe suponer, no. El máximo tribunal no juzga intenciones ni simpatías, sino la constitucionalidad de los hechos. Habrá que ver por dónde corre la presentación porteña; qué recurrirá: Si la oportunidad, relacionada con la quita inmediata de recursos incluidos en el presupuesto en ejercicio; si la estimación del gobierno de la Nación sobre la incidencia presupuestaria de la organización y funcionamiento institucional de la seguridad pública en todas las materias no federales ejercidas en la Ciudad; si la competencia del Presidente en la materia.
En fin, sea como fuere, hay una cosa evidente: la grieta no es ajena a la cuestión; está en el centro de la escena.