El gobierno ecuatoriano de Rafael Correa (2007-2017) generó expectativas esperanzadoras en las izquierdas continentales y globales. Aunque el joven economista no tenía un récord de participación en los movimientos sociales y no había jugado ningún papel directo en la resistencia al neoliberalismo, había sido parte de un grupo de economistas heterodoxos conocido como el Foro Ecuador Alternativo, algunos de los cuales criticaban el ajuste estructural. Su breve mandato como ministro de Finanzas en 2005 mostró el potencial de un tipo diferente de gestión económica, un neokeynesianismo en desacuerdo con las políticas del Fondo Monetario Internacional.
Lleno de retórica radical, su gobierno, bajo la bandera de “Alianza PAIS”, emprendió diversas medidas en línea con aquellas ideas de sus primeros años que alentaron esas altas expectativas: la aprobación de una Constitución que amplió considerablemente la gama de derechos y estableció amplias garantías democráticas, una auditoría de la deuda pública externa, una reafirmación de nuevos derechos laborales (en empresas subcontratadas y para trabajadores domésticos), un esfuerzo por fortalecer a las empresas públicas en la prestación de servicios sociales y en áreas estratégicas de la economía, una expansión del gasto social y un aumento de los impuestos sobre los ingresos más altos.
El gobierno de Correa se presentó como uno de los participantes más consistentes en la “marea rosa” latinoamericana e incluso alentó a personas como yo, que no esperaban grandes transformaciones estructurales en las relaciones de propiedad o en el lugar del país en el orden económico mundial.
Aún así, no faltaron las contradicciones y los problemas en el gobierno de Correa. Desde el principio, el presidente expresó ideas profundamente conservadoras sobre los derechos sexuales y reproductivos, se obsesionó fanáticamente con el respeto al orden y la autoridad, y sostuvo la creencia imparable de que una buena tecnología era suficiente para resolver los problemas sociales y ambientales de las operaciones mineras a gran escala.
Pero con el paso del tiempo, muchas de las reformas significativas del gobierno temprano de Correa perdieron fuerza, se atascaron o se revirtieron. Las contradicciones y los problemas superaron las reformas democráticas y se convirtieron en características definitorias de su administración.
El gobierno de Correa incluía a intelectuales de izquierda y algunos antiguos militantes de partidos socialistas, pero también a sus amigos de la infancia de los círculos conservadores en Guayaquil, intereses comerciales vinculados a contratos del sector público que habían sido atraídos al equipo de campaña por el hermano del presidente (Fabricio Correa, un hombre de negocios rico), y un número creciente de tecnócratas con diferentes niveles de experiencia política.
Esta heterogénea coalición que formó el núcleo del correísmo terminó dominada por facciones conservadoras más estrechamente unidas a grupos en el poder. La victoria de Lenín Moreno en abril de 2017, que proviene de un trasfondo socialista radical pero carece del liderazgo y la voluntad férrea de Correa, ha hecho retroceder algunas de las políticas de su antecesor en el cargo. Esa coalición explotó en pedazos y ahora enfrenta un futuro político incierto.
Incluso al margen de su estado actual, la experiencia de la “marea rosa” ecuatoriana ilustra las tensiones que enfrentan todos los movimientos políticos que buscan utilizar al Estado como una herramienta de cambio: ¿Cómo se revoluciona la economía cuando el gobierno depende de la salud de la economía que lo rodea? ¿Cómo se controla a los funcionarios sujetos a las tentaciones del poder y el dinero, ya sea a través de la corrupción absoluta o la cooptación empresarial? ¿Cómo se concentra el poder lo suficiente para hacer cambios frente a la resistencia poderosa mientras no se convierte ese poder concentrado en algo incontrolable, peligroso y amenazante para las libertades civiles y democráticas que los movimientos populares necesitan consolidar?
La política socialista debería aportar poder social al poder del capital y el Estado, un proceso que fortalece a la sociedad y a sus asociaciones autónomas, al mismo tiempo que garantiza gradualmente la subordinación del Estado a los mandatos y presiones de estas asociaciones. Pero el Estado tiene ventajas evidentes sobre estas asociaciones voluntarias de la sociedad civil. Cuenta con numerosos trabajadores especializados a tiempo completo, mientras que las asociaciones, los sindicatos y los movimientos están formados principalmente por voluntarios con poca especialización. El Estado tiene mayor autoridad y disciplina, mientras que las asociaciones son descentralizadas y heterogéneas. Antonio Gramsci enmarcó este problema hace décadas: “El orden que el proletariado (hoy diríamos que las clases populares, los subalternos y los movimientos sociales) busca establecer es único en la historia de la Humanidad. Porque debe construir la hegemonía política sin haber establecido ya la hegemonía económica. La burguesía era dominante en la esfera económica antes de tomar el poder del Estado, y los señores feudales controlaban el sistema económico antes de construir monarquías. El poder social proletario es mucho más heterogéneo y su hegemonía es intermitente”.
Incluso si la idea de subordinar el poder estatal a la sociedad se considera utópica, nos ofrece una orientación general para la política socialista. Un gobierno que impulsa una transformación democrática necesita fortalecer las asociaciones sociales, aumentar su número, aumentar sus responsabilidades públicas, diversificar sus campos de intervención, apoyar sus prácticas democráticas internas y hacer espacio para su representación política. Quizás no todo esto se puede hacer al mismo tiempo, y puede haber mejoras en algunas áreas y contratiempos en otras. Pero la tendencia general debe ser clara.
Con el gobierno de Correa era dominante la tendencia opuesta: se produjo el debilitamiento, la división y la retirada de las asociaciones civiles y sindicales. El expresidente ecuatoriano ni siquiera construyó un partido, y mucho menos una red de asociaciones populares, sociales y sindicales con responsabilidades públicas. La ausencia de un verdadero partido político— Alianza PAIS técnicamente es un movimiento en lugar de un partido: con estructuras autónomas del Estado, debate ideológico interno y cierta autoridad para tomar decisiones sobre políticas públicas—, fue evidente en varias coyunturas críticas en el transcurso de la década de Correa en el poder. Fortaleció la tendencia a centralizar la toma de decisiones bajo el presidente y los funcionarios cercanos a él. La llamada “revolución ciudadana” de Ecuador no dio prioridad alguna a la creación de una organización política fuera del gobierno. En cambio, el gobierno “estatista” de Correa terminó fortaleciendo una tecnocracia independiente y sistemáticamente excluyó a los actores sociales. El único garante del interés público fue el Estado y sus líderes.
Esta característica del correísmo se puede ver en el artículo 232 de la Constitución de 2008, que establece que “los regulados no pueden participar en los organismos reguladores”. De acuerdo con este principio constitucional, los docentes no pueden tener voz ni voto en la definición de políticas educativas, ni las asociaciones de conductores o usuarios del transporte público en las oficinas de regulación de tránsito, ni los indígenas en las políticas que afectan a sus territorios. El principio de “neutralidad” del sistema judicial se aplicó a las instituciones que definen las políticas públicas, donde la regla opuesta debería ser lo primero: la participación y la democracia.
En lugar de asociaciones cívicas y sindicales, la Constitución diseñó otro sistema para la participación ciudadana en el Estado: el Consejo para la Participación Ciudadana y el Control Social. Sus miembros fueron nombrados en base al mérito y un sistema basado en puntos, en el cual los currículos, los títulos, las publicaciones y las pruebas de conocimiento se valoraban sobre todo. Aunque la participación en asociaciones cuenta con algunos “puntos” en este concurso, los jueces que deciden los nombramientos determinan el peso de varios factores y representan al Estado, no a las asociaciones y organizaciones sociales. Este mismo mecanismo de selección se aplicó para elegir a los “representantes” de los jubilados en el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, los profesores del Consejo de Educación Superior y los pueblos indígenas que participaron en los consejos de educación bilingüe, para nombrar sólo algunos ejemplos. Este concurso de méritos, en lugar de promover las responsabilidades públicas de los sindicatos y las organizaciones sociales, está diseñado para eliminar los lazos de representación.
Estas restricciones se hicieron eco de la decisión del gobierno de mantener la prohibición neoliberal (originalmente aprobada en la Constitución de 1998) que hizo ilegales los paros laborales del sector público. Las huelgas en algunos sectores no estatales, como el transporte y los medios de comunicación, también fueron prohibidas constitucionalmente. Esto fue seguido por una enmienda en 2015 que restringió severamente la organización sindical en el sector público. El gobierno trató a los sindicatos del sector público como lo haría cualquier jefe: eran una molestia más que un aliado.
Esta política de debilitamiento de los sindicatos del sector público (la columna vertebral del sindicalismo ecuatoriano) se aplicó severamente contra la Unión Nacional de Educadores (la más grande del país), la Confederación de Nacionalidades Indígenas y las grandes federaciones sindicales históricamente agrupadas en el Frente Unitario de Trabajadores. El gobierno creó su propia red de docentes, su propia red de pueblos indígenas y su propia federación sindical. Ninguna de estas nuevas asociaciones creadas por el gobierno tenía poder real sobre la política pública. Como resultado, ninguno de ellos (con la excepción parcial de la Red de Maestros) logró realmente consolidarse.
El gobierno usó una mano fuerte contra todas las movilizaciones sociales independientes, sobre todo la resistencia organizada a la minería, el movimiento más dinámico de la década. La oficina del fiscal general registra que el gobierno ha iniciado entre 300 y 400 juicios por año contra individuos del movimiento contra la minería desde 2009 por delitos contra la seguridad del Estado. Cerca de cien de esos juicios desplegaron un estatuto contra el “terrorismo y el sabotaje”, en un país como el Ecuador.
Las políticas públicas bajo Correa fueron diseñadas y aplicadas sin un rol definido para asociaciones y organizaciones populares. El lugar donde se encontraban para lograr el mayor impacto es donde su ausencia tuvo los peores efectos: en la gestión de la salud pública. En lugar de recurrir a la atención primaria, que tiene un efecto estimulante sobre la participación ciudadana, especialmente entre las mujeres, el gobierno se centró en la atención hospitalaria. Los efectos negativos pronto se hicieron evidentes: no se hicieron avances contra problemas de salud como la desnutrición infantil y los hospitales estaban repletos de personas enfermas a las que se habría atendido mejor en clínicas vecinales o rurales.
Correa mostró una seria desconfianza hacia las organizaciones sociales, especialmente en los sectores más inclinados a la acción política. Ni siquiera permitió a las organizaciones sociales poderosas una relación subordinada con el Estado, como lo hicieron las estrategias políticas corporativistas latinoamericanas clásicas bajo Juan Domingo Perón, en Argentina, Lázaro Cárdenas en México o Getúlio Vargas en Brasil. Con algunas pequeñas excepciones, el gobierno ecuatoriano aplicó políticas públicas que desalentaron sistemáticamente la organización social. Cualquier control social sobre la autoridad gubernamental era sospechoso de amenazar el proyecto del oficalismo.
La participación de sindicatos y asociaciones en el diseño y gestión de políticas públicas no carece de problemas potenciales. Los alegatos de interés especial y el corporativismo no son invenciones fantasiosas. Pero el Estado no puede reclamar un monopolio sobre el interés público. Determinar cuál es ese interés público requiere debate y una lucha entre diversos intereses. Las experiencias en gobiernos alternativos a nivel local en Ecuador durante la última década, como la ciudad de Cotacachi, la provincia de Tungurahua o la ciudad de Nabón, muestran que es posible mejorar las relaciones entre el Estado y las organizaciones sociales. Estos lugares crearon asambleas con considerable participación ciudadana. Pudieron fortalecer las organizaciones que representan a la gente común, quienes desarrollaron cierto control sobre la planificación, las políticas públicas y su implementación.
La dirección estatista adoptada por el gobierno ecuatoriano entre 2007 y 2017 fue una elección deliberada por parte de las fuerzas que llegaron a dominar la Alianza PAIS: los grupos más conservadores de tecnócratas e intermediarios estatales relacionados con la gestión de los contratos públicos, quienes debilitaron a organizaciones populares, movimientos sociales y asociaciones cívicas para reducir su capacidad de exigir más, para apoyar nuevas reformas, corregir errores, profundizar los avances y mantener el ritmo de la transformación social y política. Esta es la principal lección del correísmo: ningún proyecto de transformación, si quiere mantener los cambios e incluso profundizarlos, puede debilitar a las personas que los impulsan. Sin el liderazgo de la movilización social y ciudadana, ningún proyecto de transformación democrática es posible.
* El autor es profesor de Estudios Sociales y Globales en la Universidad Andina Simón Bolívar en Quito y coautor de “Promesas en su laberinto: Cambios y continuidades en los progresistas de de América Latina (2013)”.