La nueva Rusia y la ampliación de la OTAN

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En la edición de la revista Foreign Affaires de febrero de 1995, el exasesor de Seguridad Nacional de EEUU Zbigniew Brzezinski alertaba que la ampliación de la OTAN, tras la caída de la URSS, supondría nuevos problemas: “El más importante de ellos será el estatus de los países bálticos y de Ucrania”.

La administración de Bill Clinton se plantea hoy tres preguntas importantes y relacionadas entre sí, todas ellas originadas por el fin de la guerra fría: ¿Cuál debe ser la extensión de la alianza euro-atlántica? ¿Cuál debe ser el papel de Alemania en Europa tras la guerra fría? ¿Cuáles deben ser, por último, las relaciones de Europa y de la OTAN con Rusia?

Es esencial contestar a las tres cuestiones para que el prolongado compromiso de Estados Unidos con Europa se vea coronado por el éxito. No contestar decisivamente a la primera pregunta podría crear incertidumbre respecto a la segunda y suscita inquietantes perspectivas respecto a la tercera. Por consiguiente, la respuesta debe ser conjunta.

Es un axioma que la seguridad de Estados Unidos y la de Europa están vinculadas. Los europeos, casi unánimemente, quieren mantener la alianza euro-atlántica, pero eso significa que ambas partes deben definir lo que hoy constituye “Europa” y cuál es el perímetro de seguridad de su alianza. También exige que se dé forma a una relación más estrecha entre Europa y Rusia, que facilite el afianzamiento de una Rusia democrática.

Esta tarea es de una envergadura similar a la que afrontaba Estados Unidos a finales de los años cuarenta. Y es pertinente recordar que la formación de la OTAN no fue simplemente una respuesta a la amenaza soviética; también la motivó el reconocimiento de que era necesaria una estructura duradera de seguridad euro-atlántica para la asimilación en el sistema europeo de una Alemania en proceso de recuperación. Hoy, tras la reunificación de Alemania y la liberación de Europa central, la expansión de Europa –favorecida por una poderosa Alemania– necesita afrontar directamente la cuestión de la ampliación de la OTAN. Esa ampliación debería preceder, en algunos casos, a la de Europa; en otros, debería seguirla.

Así como la Unión Europea se amplía a nuevos miembros, de la misma forma lo hará el órgano de seguridad europeo, la Unión Europea Occidental. La UEO ya ha creado una categoría especial de miembros asociados, a la que se han acogido varios Estados del centro y este de Europa. Su condición de miembros de pleno derecho de la UE creará nuevos vínculos económicos y una comunidad de intereses políticos inseparables de la dimensión de seguridad. Puesto que la mayoría de los miembros de la UE lo son también de la OTAN, la neutralidad de la Alianza frente a un ataque contra un miembro de la UEO sería inconcebible. En términos prácticos, el problema de la ampliación formal de la Alianza Atlántica es ya inevitable.

Si no se resuelve, se agravarían las tendencias de desintegración de la Alianza que la tragedia de Bosnia ha puesto tan en evidencia. La indecisión política de Bush y Clinton ha contribuido a crear coaliciones divididas en el seno de la OTAN, enfrentando a Gran Bretaña y Francia, apoyadas desde el exterior por Rusia, con Estados Unidos y Alemania. Bosnia, como conflicto regional, representa así un problema para la cohesión política de la Alianza: la ausencia de un proyecto más amplio para Europa puede privarle de su razón de ser histórica.

Una política poco clara
No constituye ninguna crítica señalar que, hasta ahora, la administración Clinton no ha proyectado ni una visión estratégica ni una sensación clara de dirección en una materia tan fundamental para el futuro de Europa como es la ampliación de la OTAN. El presidente ha declarado, y sus portavoces lo han repetido, que la cuestión no es ya “si” la OTAN va a ser ampliada, sino “cuándo y cómo”. La función del liderazgo presidencial, sin embargo, no es simplemente definir cuestiones, sino también dar respuestas. “Cuándo y cómo” piden una contestación.

La ambigüedad de la política de Estados Unidos se ha visto complicada por las prioridades contrapuestas de los principales consejeros del presidente. El propio Clinton afirmó que la ampliación de la OTAN no dependería de la aparición de una nueva amenaza en Europa. Por el contrario, su secretario de Estado adjunto afirmó públicamente: “Otro factor que, por supuesto, determinará la ampliación de la OTAN es el clima de seguridad general en Europa”. Su vicepresidente es quien más lejos ha llegado al asegurar a los centroeuropeos que “la seguridad de los Estados que se extienden entre Europa occidental y Rusia afecta a la seguridad de Estados Unidos”. El presidente de la Junta de jefes de Estado Mayor fue incluso más taxativo al decir que “cualquier amenaza a los países de Europa oriental (…) sería considerada una amenaza a Estados Unidos”. El vicepresidente indicó también que la OTAN se ampliará en fases, alegando que esto “será beneficioso incluso para aquellos países que no se hallan en el primer grupo de adherentes”, aunque el secretario de Estado adjunto manifestó que las perspectivas de Rusia y Polonia de ser admitidas en la OTAN son las mismas.

Ha existido una confusión general respecto al papel de la Asociación para la Paz de la OTAN –una ambigua asociación voluntaria de Estados participantes– en una Alianza en proceso de ampliación. Los propios comentarios de Clinton han contribuido a ese desconcierto: “Veintiuna naciones se han sumado ya a esa asociación desde que la iniciamos y están actuando para hacer real el sueño de una Europa unida y pacífica”. ¿Quiere esto decir que Kazajstán o Kirguizistán se encuentran en la misma categoría que la República Checa o Hungría? ¿Tiene la asociación el propósito de proporcionar la misma seguridad a todos? ¿Constituye una promesa de ingreso en la OTAN para todos o para ninguno? Si todos son aceptables, entonces, en la práctica, ninguno es admisible.

Un comentarista alemán citó adecuadamente a este respecto el axioma de Federico el Grande: “Quien quiere defenderlo todo, no defiende nada y quien quiere ser amigo de todos, termina por no tener ninguno”. El senador Richard Lugar tenía razón, sin duda, cuando advertía que la Asociación para la Paz debe comenzar con la premisa de que existe una diferenciación estratégica. No todos los países son iguales en los cálculos estratégicos de Occidente. Esa diferenciación ha llegado con lentitud y el departamento de Estado ha ejercido activas presiones en contra de los es­fuerzos de ciertos congresistas que la propugnaban.

Afortunadamente, a finales de 1994, la administración Clinton comenzó a dar forma a una política más coherente y avanzada sobre la ampliación de la OTAN. Su propuesta para comenzar un debate de la Alianza respecto al “cuándo y cómo” de la ampliación fue un paso positivo, paso que podría, al cabo del tiempo, crear la necesidad de un enfoque amplio. No llegaba a deshora, porque la no resolución de la persistente ambigüedad de la política de Estados Unidos estaba intensificando el desasosiego de Europa central y causando duros debates en importantes gobiernos aliados, sobre todo en Alemania. Los manifiestos desacuerdos entre el ministro de Defensa alemán, Volker Rühe, quien pide más audacia en lo que se refiere a la ampliación de la OTAN, y el ministro de Asuntos Exteriores, Klaus Kinkel, que predica más cautela, apuntan hacia una escisión potencialmente dañina dentro del ya debilitado gobierno alemán, en un momento en que se necesita especialmente el liderazgo estratégico de Alemania y Estados Unidos.

Si EEUU continúa entregado a la palabrería, se podría también consolidar la oposición rusa a toda clase de ampliación de la OTAN, de modo que cualquier medida para ampliar la Alianza se consideraría inevitablemente como portadora de un mensaje hostil para Moscú. Mientras tanto, y por culpa de esa ambigüedad, los dirigentes rusos con los que se podría discutir de manera constructiva un plan occidental inteligente para la ampliación de la OTAN, se están viendo encerrados en una postura cada vez más negativa por el crescendo de la vociferante oposición rusa. Hay poco que ganar y mucho que arriesgar si se retrasa más una contestación explícita a la pregunta de “cuándo y cómo”.

Alemania y Rusia
La necesidad de esa contestación viene dada, sobre todo, por las cambiantes circunstancias de Alemania y Rusia. La OTAN nació en gran medida como respuesta a las amenazas que, para un orden europeo estable, presentaba la potencia desproporcionada de estos dos Estados. Durante los pasados cuarenta años, la OTAN creó una estructura estable tanto para dotar a Alemania de un papel constructivo en una Europa en proceso de unificación como para proteger a Europa occidental de la Unión Soviética. Hoy, la cuestión estriba en encontrar una fórmula que consolide a Alemania en una Europa más extensa y facilite el establecimiento de relaciones de cooperación con la nueva Rusia, al tiempo que se elimine todo vacío geopolítico, potencialmente perturbador, entre la Europa ampliada y Rusia.

Debe reconocerse que tanto Alemania como Rusia se encuentran en un delicado y complejo proceso de redefinición nacional. No es un reproche contra Alemania –ciudadano modelo de la comunidad democrática europea– advertir que el país reunificado puede optar entre continuar haciéndose cada vez más europeo o procurar que Europa se haga alemana. Lo primero es mucho más probable dentro de la estructura de la UE ampliada y especialmente dentro de una OTAN en rápida expansión, con Estados Unidos comprometido en la formulación de esa expansión. Lo segundo es más probable si la OTAN se atrofia mientras una Europa central insegura, abandonada a sus propios recursos, se convierte de nuevo en campo de caza para sus poderosos vecinos occidentales y orientales.

Esa es la razón de que la próxima fase de la construcción europea tenga que llevar consigo la deliberada promoción de una estrecha cooperación germano-polaca. La actual Europa occidental no sería realidad sin la previa reconciliación franco-germana. La Europa de la posguerra fría no se convertirá en una “Europa real” sin una profunda y amplia reconciliación entre Alemania y Polonia. La seguridad debe ser un aspecto importante de cualquier cooperación entre ellos. Será decisivamente diferente para el futuro de Europa que esa cooperación defensiva –ya emprendida por ambas naciones dentro de la UEO– se emprenda dentro o fuera de la Alianza Atlántica, es decir, con participación de Estados Unidos o sin ella.

La redefinición en que se encuentra Rusia presenta alternativas potencialmente más desagradables. La democracia alemana no se discute, pero la rusa es, en el mejor de los casos, tenue. Además, el compromiso de Alemania con Occidente es duradero: la única cuestión es el grado de integración o de unilateralismo que tendrá el papel de Alemania en la nueva Europa. La relación de Rusia con Occidente –en realidad, su propia inclinación a definirse como parte de Occidente– es insegura. Fundamentalmente, el debate político ruso gira en torno a si Rusia terminará siendo un Estado cada vez más europeo, o bien claramente eurasiático y de nuevo un Estado imperial.

Este debate se está agudizando. El vacío dejado por la ideología comunista no se ha llenado aún. Entre las diversas doctrinas en conflicto, los “occidentalistas” o “europeístas” no están ganando terreno en absoluto. Algunos, como el ministro de Asuntos Exteriores, Andréi Kozirev, figura destacada de este campo, parecen ir abandonándolo. Los dirigentes más elocuentes y atractivos en el campo político parecen ser, cada vez más, aquellos que mantienen que Rusia está destinada a ejercer el poder geopolítico sobre Eurasia; que es la encarnación de una peculiar identidad eurasiática; y que se debe hacer valer su condición política especial directamente en Eurasia e indirectamente en Europa central. El debate ruso y el creciente atractivo de los “eurasiáticos” son una señal de la urgencia con que hay que definir de manera precisa una relación política y territorial estable entre Europa, incluido el sistema de seguridad euro-atlántico, y la Rusia post-soviética.

La definición requerida no tiene por qué plantear ahora, y tampoco rechazar, la cuestión de si Rusia podría llegar a convertirse en miembro de la OTAN. Volker Rühe, ministro de Defensa alemán, tiene probablemente razón al afirmar que la participación de Rusia diluiría de tal modo la Alianza que le haría perder su sentido; pero no hay necesidad por el momento de poner los puntos sobre las íes en este delicado asunto. Ni siquiera está claro si los rusos desean formar parte de la OTAN. Pero si se les excluye y rechaza lo tomarán a mal y su propia autodefinición política se hará más antieuropea y antioccidental. Por consiguiente, la prudencia ordena que se mantenga abierta la cuestión de la asociación rusa, en función de la rapidez, profundidad y amplitud de la expansión de la UE y de si el sistema de seguridad euro-atlántico se mantiene a la par con esa expansión. Sólo habrá que afrontar la cuestión de la participación rusa cuando una OTAN ampliada haya llegado realmente a las fronteras de Rusia y sólo si entonces satisface Rusia los criterios básicos para ser miembro. Ninguna de ambas cosas es probable en un futuro inmediato.

Mientras, Estados Unidos debe asumir el liderazgo en lo que será una prolongada discusión en la Alianza respecto a los criterios que cualquier nuevo miembro debe satisfacer, el calendario y las fases de cualquier ampliación, sus modalidades, la forma más constructiva de responder a las legítimas preocupaciones rusas y la mejor forma de resolver algunas complicaciones inevitables derivadas de la ampliación. Al hacerlo, el presidente Clinton deberá tener también en cuenta el creciente interés nacional e internacional en este asunto y la manifiesta necesidad de liderazgo estadounidense.

Programa de acción
Los criterios para el ingreso en la OTAN deben ser genéricos: deben definir los requisitos políticos esenciales que debe reunir cualquier nuevo miembro, a fin de resultar idóneo para el paraguas de seguridad de la Alianza que, después de todo, es una comunidad de Estados democráticos, con ideas afines y una cultura política común, contiguos entre sí por tierra o mar y convencidos de que una amenaza contra la seguridad de alguno de ellos afectaría adversamente a la seguridad de los demás. El ministro de Defensa francés, François Léotard, lo ha expresado con acierto: “La posibilidad de que las nuevas democracias se unan a la Alianza Atlántica no debe contemplarse sobre la base de puras consideraciones militares, sino que también debe verse globalmente, combinando las diversas dimensiones políticas, militares, económicas e incluso culturales de su integración con Occidente”.

Algunos adversarios de la ampliación de la OTAN se han refugiado últimamente en definiciones caprichosas sobre las condiciones de ingreso, exigiendo, por ejemplo, que las fuerzas armadas de los aspirantes se potencien previa y ple­na­mente hasta los niveles de la OTAN. Como ninguna nación centroeuropea podría permitirse algo semejante, la exigencia es una evidente táctica excluyente. En cualquier caso, se debería distinguir entre los criterios políticos que califican a un Estado para la admisión en una comunidad aliada y las normas operativas y logísticas precisas para la integración militar efectiva una vez se halle dentro de la comunidad. Los primeros deben cumplirse antes de la admisión; las últimas se pueden ir alcanzando en un cierto número de años, tanto antes como después de la admisión.

Parece que existe un consenso general en cuanto a que los criterios básicos para el ingreso incluyan un sistema democrático estable; una economía de mercado; la ausencia de disputas territoriales o étnicas; un evidente respeto hacia los derechos de las minorías nacionales; a poder ser contigüidad geográfica con la Alianza; control civil, con base en la Constitución, sobre las instituciones militares y transparencia en los presupuestos y política de defensa. Sería también deseable la interoperatividad en logística, comunicaciones, mando y control y armamento, pero esto se puede ir logrando después de la admisión formal.

La articulación explícita de estos criterios básicos para la ampliación de la OTAN no prejuzgaría ni el calendario ni el alcance de la futura expansión de la Alianza. Sin embargo, clarificaría la situación existente y pondría más en evidencia qué Estados pueden optar y, aproximadamente, cuándo serán miembros. Los criterios servirían también como acicate para las deseables reformas internas entre los aspirantes a miembros. Estos criterios fortalecerían el naciente consenso sobre la perspectiva de que en un futuro previsible sólo cuatro países europeos –República Checa, Polonia, Hungría y Eslovaquia– tienen probabilidades de ser considerados en serio. Dejaría abierta la posibilidad para otros, incluida teóricamente la propia Rusia.

La primera medida que debería adoptarse cuando se presente la ocasión sería que la Alianza declarara formalmente sus criterios en cuanto a la ampliación e indicara qué países parecen satisfacerlos en esta fase. Así se daría fin a las contraproducentes discusiones con Moscú sobre si la OTAN debería o no ampliarse. Cuanto más se retrase este paso, más se dejarán oír las objeciones de Moscú.

Esta medida no debería equivaler a la admisión, pero sí debería poner en marcha su proceso formal. Durante este proceso puede hacerse necesaria alguna diferenciación posterior: en vez de cuatro países centroeuropeos, el primer lote debería incluir sólo a Polonia y la República Checa. Eslovaquia, por razones internas, debería acceder más tarde y ello podría tener el efecto (por motivos geográficos) de complicar de algún modo la admisión de Hungría, a menos que la OTAN esté dispuesta a saltar espacios. Un beneficio no intencionado de la ampliación paso a paso sería el implícito mensaje de que la OTAN no intenta ser un club exclusivo con un número de miembros ligeramente ampliado pero cerrado, que no se traza un nuevo límite después de las primeras admisiones, sino que la ampliación de la Alianza es un proceso en fases y a largo plazo para ampliar la comunidad democrática. Otros países pueden aspirar a ella y tener así un incentivo para satisfacer sus normas.

Incluso la limitada expansión inicial de la OTAN requeriría varios años: no será fácil alcanzar la unanimidad respecto a la ampliación de la Alianza. Las negociaciones entre los aliados –aun con una firme dirección de EEUU y un enérgico apoyo alemán– es probable que sean tediosas y que algunos Estados coaccionen a la Alianza sobre esta cuestión al objeto de obtener satisfacción para sus problemas particulares (así Grecia respecto a Macedonia). Los nuevos miembros tendrán también que convencer a la Alianza de que con el tiempo resolverán un gran número de cuestiones posteriores a la admisión respecto a logística, operaciones, mando y control, así como armas y su normalización, todo lo cual requerirá tiempo y dinero. Sin embargo, es claramente posible, si se da un liderazgo efectivo y centrado en el asunto, que se complete la fase política del proceso de admisión entre los años 1996-1998, al menos en lo que se refiere a Polonia y la República Checa, y quizá también a Hungría y Eslovaquia y, en cualquier caso, para los cuatro países antes del final del decenio.

Las preocupaciones rusas
Al ampliar la OTAN debe advertirse que ni la Alianza ni sus nuevos miembros en perspectiva hacen frente a ninguna amenaza inminente. No está justificado hablar de una “nueva Yalta” ni de una amenaza militar rusa, ni por las circunstancias actuales ni siquiera por las peores suposiciones respecto al futuro. Por consiguiente, la ampliación de la OTAN no debería dirigirse promoviendo histerismos antirrusos que con el tiempo podrían convertirse en predicciones que provocaran su propio cumplimiento. La ampliación de la OTAN no debería ser vista como dirigida contra ningún Estado en particular, sino como parte de un proceso históricamente constructivo de configuración de una Europa segura, estable y más verdaderamente europea.

Como lo verosímil es que cualquier previsible expansión de la Alianza sea pacífica, las disposiciones militares específicas derivadas de la ampliación de sus miembros no necesitan incluir el despliegue avanzado de fuerzas de la OTAN –especialmente fuerzas norteamericanas y alemanas– en el territorio de los nuevos miembros centroeuropeos. Unas maniobras conjuntas periódicas, una planificación coordinada, la previa disposición del equipo y ejercicios con mando conjunto serían suficientes para dar solidez a las garantías inherentes al artículo 5 del tratado de Washington, al tiempo que la fórmula de “no despliegue avanzado” de las fuerzas de la Alianza en Europa central subrayaría el carácter no antagónico de la ampliación, lo que mitigaría algunas de las legítimas aprensiones rusas.

Hay otras medidas que deberían tomarse para tranquilizar a Rusia, no herir su sentimiento del propio rango y, sobre todo, comprometerla en un sistema de seguridad transoceánico y transcontinental. Sin embargo, no todas las inquietudes rusas son legítimas y la Alianza no debe abstenerse de hacérselo ver.

Hace justamente cinco años, la Alianza tuvo que vencer las objeciones rusas a la inclusión de la Alemania reunificada en la OTAN. Con buen criterio, la administración Bush rechazó a quienes favorecían la aquiescencia a los deseos del Kremlin. Enfrentado a la determinación estadounidense de incluir a la Alemania unida en la OTAN con el consentimiento de Rusia o sin él, Moscú, prudentemente, lo aceptó. Las circunstancias actuales requieren un despliegue parecido de firmeza constructiva. Se debe hacer entender al Kremlin que las jactancias y las amenazas no serán ni productivas ni eficaces y que, incluso, pueden acelerar el proceso de expansión. Rusia no tiene el derecho de vetar la expansión de la OTAN ni el de imponer una soberanía limitada a los países de Europa central.

Al mismo tiempo, se debe tratar a Rusia según una doble serie de principios: la independiente decisión de la Alianza de ampliar el número de sus miembros debería ir acompañada de una simultánea invitación a Rusia para que contribuyera a crear un sistema transcontinental de seguridad colectiva, sistema que va más allá de la expansión de la propia OTAN. Esta doble estrategia para potenciar la paz europea en la época de la posguerra fría satisfaría, tanto material como simbólicamente, la común insistencia rusa en un sistema de seguridad paneuropeo más amplio.

La propuesta a Rusia de una nueva estructura conjunta tendría dos componentes: primero, un tratado formal de cooperación defensiva global entre la OTAN y la Federación Rusa; y, segundo, un nuevo mecanismo de consultas dentro de la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE). El tratado subrayaría que la expansión de la OTAN no se dirige contra Rusia, al tiempo que dejaría abierta la cuestión de su posible ingreso futuro; reconocería la demanda rusa de su rango propio y establecería consultas conjuntas respecto a las operaciones de mantenimiento de la paz. Implícita en el propuesto tratado se encontraría una incipiente estructura atlántico-eurasiática de cooperación en materias de seguridad.

De modo semejante, la iniciativa de reforzamiento de la OSCE, mediante mecanismos más efectivos para las consultas sobre seguridad, se llevaría a cabo de forma que satisfaciera alguna de las aspiraciones de Rusia. Occidente no puede aceptar los intentos rusos de diluir la OTAN y hacer de la OSCE el órgano central de seguridad europea, por la evidente razón de que una organización sumamente heterogénea, difícil de manejar y que funciona sobre la base de la unanimidad, sólo podría convertirse en garante de la seguridad europea cuando no hubiera ya ninguna inseguridad en Europa. No obstante, la OTAN y Rusia pueden explorar juntas algunas formas de incluir en la OSCE procedimientos que permitieran reacciones conjuntas rápidas de la OTAN y de Rusia, frente a las amenazas regionales contra la paz, quizá mediante un mecanismo consultivo especial integrado por los miembros más importantes: Estados Unidos, Rusia, Reino Unido, Francia, Alemania, Italia, Polonia y Ucrania.

La doble estrategia –que combinaría la ampliación de la OTAN con una nueva estructura de seguridad transcontinental que incluyera a Rusia– representaría una respuesta positiva a las preocupaciones rusas. De hecho, algunos dirigentes rusos han indicado en privado que no serían enemigos del acuerdo propuesto, aunque su libertad de elección se está reduciendo a medida que los nacionalistas rusos, estimulados por la continua ambigüedad de Estados Unidos, se hacen cada vez más visibles. Es una afortunada coincidencia que el plan aquí delineado desarrolla algunas anteriores ideas rusas, especialmente la sugerencia hecha a finales de 1993 por el presidente Boris Yeltsin sobre una relación especial entre Rusia y la OTAN. Una Rusia cuyo objetivo no sea ni hacer impotente a la OTAN ni dominar de nuevo Europa central tendría buenas razones para favorecer esta orientación.

Complicaciones bálticas y ucranianas
Hay que reconocer que la ampliación de la OTAN, aunque vaya acompañada de una solución positiva de las inquietudes rusas, creará nuevos problemas. El más importante de ellos será la posición y seguridad de los Estados bálticos y de Ucrania. Los Estados bálticos, rabiosamente independientes, quieren ser parte integrante de Europa. Ucrania se define actualmente como “neutral”: ha resistido las presiones rusas para integrarse en el tratado de seguridad, dominado por Moscú, de la Comunidad de Estados Independientes (CEI) y es la única antigua república soviética que ha creado un gran ejército nacional.

Rusia ha aceptado a regañadientes la independencia de las repúblicas bálticas y ha dado su conformidad formal a la independencia de Ucrania, pero existe en la élite política rusa la convicción general de que con el tiempo Kiev, de algún modo, se reintegrará –y ciertamente debería hacerlo– a la obediencia al Kremlin. Esa aspiración hace importante que el tratado propuesto entre la OTAN y la Federación Rusa no se confunda con la aceptación occidental de una equivalencia entre la OTAN y la CEI; este tratado debería concluirse directamente con Rusia. A las autoridades rusas les gustaría establecer una equivalencia entre la OTAN y la CEI porque apoyaría los intentos de Moscú de reconstruir la antigua Unión Soviética. En enero de 1993, el secretario de Estado norteamericano, Warren Christopher, fue enérgico y acertado cuando advirtió que “Rusia debe evitar cualquier intento de reconstituir la URSS”.

Las cuestiones báltica y ucraniana plantean complicaciones políticas y psicológicas muy diferentes. La reacción báltica a la expansión de la OTAN es previsible: los bálticos aumentarán sus esfuerzos por llegar a ser los miembros siguientes. Su eventual ingreso tendrá que discutirse en el contexto más amplio de toda Escandinavia. En cualquier caso, los Estados bálticos gozan ya de un rango en muchos aspectos semejante al de Finlandia en un pasado cercano: formalmente neutrales pero conscientes de la enorme simpatía occidental, hasta el punto de que cualquier agresión contra ellos precipitaría con seguridad una grave crisis internacional. A finales de este siglo, los Estados bálticos seguirán probablemente a Suecia y quizá a Finlandia en el ingreso en la UEO. Ello les hará también implícitos beneficiarios del paraguas de la OTAN. Hasta entonces, está justificado el retraso respecto a su ingreso en la OTAN, a menos que por alguna razón Rusia adopte una postura abiertamente amenazadora hacia ellos.

El problema ucraniano es más delicado e imprevisible. Si Rusia acepta la doble orientación descrita, es menos probable que Ucrania presione en favor de un ingreso formal inmediato, especialmente si sus relaciones con Rusia se hacen más estables. Si la reacción de Rusia a la expansión de la OTAN es enteramente hostil, Ucrania se enfrentará con una elección decisiva. Algunos ucranianos instarán a Kiev a que intente con más vigor entrar en la OTAN, especialmente si empeoran sus relaciones con Rusia. Otros aconsejarán acomodarse a los deseos de Moscú.

El problema de Ucrania no se puede aplazar. Ucrania es demasiado grande, demasiado importante, y su existencia demasiado delicada tanto para Rusia como para Occidente. Al tiempo que la OTAN se amplíe e intente establecer una relación de seguridad especial con Rusia, tendrá que considerar nuevas relaciones con Ucrania. Al hacerlo, la Alianza tiene que ser consciente de la especial sensibilidad de Rusia respecto a la cuestión ucraniana, pero también del interés occidental por consolidar el pluralismo geo­político en el territorio de la antigua Unión Soviética. La consolidación de la independencia ucraniana es evidentemente la expresión más decisiva e importante de ese pluralismo post-soviético. Esa es la razón de que los aliados estén de acuerdo, unánimemente, en el interés de la OTAN en la supervivencia a largo plazo de Ucrania.

También Rusia debe hacer frente a la cuestión ucraniana. Para el Kremlin, mantener abierta la opción de la eventual reabsorción de Ucrania es un objetivo estratégico central. En consecuencia, Moscú reconoce que no iría en interés de Rusia intensificar la inseguridad ucraniana ni precipitar condiciones en las que la expansión de la OTAN hacia el Este empujara a Ucrania a intentar la anticipación de su entrada en la Alianza.

Esa consideración debería ser un poderoso incentivo para que Rusia explorara la posibilidad de encontrar soluciones conjuntas con Occidente que, según los cálculos de Moscú, podrían reducir las probabilidades de cambios espectaculares en el panorama geoestratégico del “exterior cercano”.

El tratado entre la OTAN y la Federación Rusa debería incluir, por consiguiente, un compromiso conjunto, formal y muy explícito por ambas partes, respecto a la independencia y seguridad de Ucrania. En esta fase, el compromiso no es necesario que excluya ni prometa ninguna relación futura entre Ucrania y la OTAN, ni tampoco cualquier cooperación especial y verdaderamente voluntaria entre Rusia y Ucrania. Daría seguridades a Ucrania de que su condición política se respeta, es duradera y va en interés tanto de la OTAN como de la Federación Rusa, cualesquiera que sean las recónditas fantasías de los signatarios rusos.

Las garantías de la OTAN y la Federación Rusa para Ucrania se derivarían de los intereses comunes de las dos partes, en un proceso no antagónico de enlace entre la seguridad transatlántica y la eurasiática. Si este interés existe o puede ser fomentado a través de discusiones constructivas emprendidas por un gobierno estado­unidense preocupado por la estrategia, ese acuerdo con Moscú sería alcanzable.

En algún momento del futuro –probablemente poco después del año 2000– tanto la UE como la OTAN tendrán que volver a examinar la naturaleza de sus relaciones con Rusia y Ucrania. Su­po­nien­do que para entonces la UE y su brazo defensivo, la UEO, se hayan ampliado para abarcar varios Estados centroeuropeos (quizá incluyendo también a los bálticos), será natural y oportuno que la UE considere el establecimiento de vínculos más amplios con sus nuevos vecinos del Este. Lo mismo se puede pensar de la OTAN, especialmente si, mientras tanto, Ucrania, reafirmada en su democracia y reformada en su economía, ha ampliado con éxito el ámbito de su participación en la Asociación para la Paz y satisfecho los criterios de pleno ingreso.

Con seguridad, va en interés de Rusia ligarse más estrechamente a Europa, pese a las complicaciones inherentes a la geografía e identidad eurasiáticas del país. Y, con seguridad, va en interés de Ucrania, a largo plazo, irse redefiniendo, gradualmente, como Estado centroeuropeo. El acuerdo propuesto proporcionaría la pausa histórica necesaria y la requerida sensación de seguridad para que Rusia y Ucrania creasen un equilibrio estable entre una cooperación económica estrecha y una coexistencia política separada, al mismo tiempo que se acercarían a Europa del mismo modo que Europa se acerca a ellas. Por supuesto, no se puede excluir una importante quiebra en las relaciones ruso-europeas o ruso-ucranianas. La obsesión rusa por el rango de gran potencia; el creciente deseo de reconstituir un bloque de Estados al menos satélites dentro del territorio de la antigua Unión Soviética; y el esfuerzo para limitar la soberanía de los Estados centroeuropeos podrían producir una crisis con Occidente. En ese caso, una OTAN ampliada no tendría otra alternativa que pasar a ser de nuevo una Alianza defensiva contra un enemigo exterior.

El quebranto consiguiente en la construcción de un sistema de seguridad transcontinental más amplio sería perjudicial, sobre todo, para la propia Rusia. Hace varias décadas la Unión Soviética rechazó la participación en el Plan Marshall y prefirió, por el contrario, seguir sola hasta que se derrumbó por fatiga histórica. Amenazada por los nuevos Estados musulmanes al Sur y haciendo frente a un posible conflicto futuro en el Este, la Rusia de hoy no está en posición de entrar también en un conflicto con Occidente. Moscú puede quizá retrasar la ampliación de la OTAN, pero no puede retrasar el crecimiento de Europa, ni evitar la extensión paralela del paraguas de seguridad euro-atlántico sobre la Europa ampliada. Puede únicamente volver a aislarse. Los dirigentes del Kremlin deberían darse cuenta de ello. La doble estrategia aquí delineada podría ayudarles a evitar el error cometido por sus predecesores soviéticos.

Más allá de Carlomagno
La opinión pública de Estados Unidos, después del triunfo republicano en las elecciones al Congreso de noviembre de 1994, apoyaría ese programa. A pesar de las presiones de los poderosos funcionarios del departamento de Estado, el Congreso, incluso antes de las recientes elecciones, aprobó la llamada enmienda Brown (sólo 22 senadores –21 de ellos demócratas– votaron contra la enmienda, mientras que 74 la aprobaron). Esta ley estipula que, de ahora en adelante, cuatro países centroeuropeos se beneficiarán de la co­operación privilegiada en logística y armamento reservada a los miembros de la OTAN. Anteriormente, también en 1994, el Senado aprobó, por gran mayoría, una resolución que apoya la inclusión futura en la Alianza de varios Estados centroeuropeos. Las elecciones de 1994 reforzaron el apoyo congresista a una expansión inmediata de la OTAN.

Esta expansión dará origen a responsabilidades nuevas y habrá quien la rechace. La ampliación propuesta es una seria medida que debería adoptarse con una apreciación plena de sus nuevas cargas e incluso riesgos. Pero también debe tener en cuenta la fundamental relación de Estados Unidos con una Europa más grande. La Asociación para la Paz ha ampliado ya el alcance de las obligaciones de la Alianza afirmando que cada “participante activo” de la asociación debería tener derecho a mantener consultas con la OTAN si se siente amenazado. Los miembros de la Asociación para la Paz se ven así cubiertos de hecho por el artículo 4, que estipula la celebración de consultas respecto a amenazas fuera del área de la OTAN. Bajo el artículo 5, la condición de miembro formal de la Alianza garantiza la protección contra un ataque, lo que supone una nueva e importante obligación a la que algunos, sin duda, pondrán objeciones.

Los detractores, probablemente, traerán a colación las peores suposiciones en su argumentación contra la asunción de nuevas obligaciones: el riesgo de que Estados Unidos se vea involucrado en un conflicto en Europa central. Aunque las probabilidades de semejante conflicto son escasas, es oportuno preguntarse: ¿podría realmente la OTAN mantener una actitud pasiva si se diera alguna nueva forma de agresión? ¿No se sentirían Estados Unidos y Europa amenazados por una invasión de Europa central? ¿No se producirían enormes presiones en favor de una reacción enérgica? Por último, pero no en último lugar, ¿sería más o menos probable un ataque de este tipo si se supiera por anticipado que la OTAN estaría obligada a responder?

Paradójicamente, las peores suposiciones plantean interrogaciones que realmente refuerzan los argumentos a favor de la expansión de la OTAN como forma de disuasión, aunque el enfoque aquí defendido se deba proseguir, no como una iniciativa hostil, sino como parte de un intento de construcción más amplio, destinado a cubrir con el tiempo Eurasia.

En el otro extremo, explotando el cercano cincuentenario de la reunión de Yalta, habrá quien mantenga que no ampliar la Alianza presagia Yalta II: un reconocimiento, de hecho, de una especial esfera rusa de poder dentro del territorio de la antigua Unión Soviética y Europa central. La continuación de las dudas y la ambigüedad respecto a los planteamientos a largo plazo de la seguridad de Europa dará fuerza a esas acusaciones. Aunque dado el estado actual de Rusia y las nuevas realidades de Europa central una nueva Yalta no es posible, sólo un despliegue de liderazgo presidencial privará de valor a la creciente tentación de rodear de demagogia los delicados asuntos de las relaciones con Rusia y el futuro de Europa.

Cierto número de Estados europeos apoyarían sin dilación una iniciativa norteamericana semejante. Otros dudarían o se opondrían inicialmente de manera rotunda. Alemania se mostraría favorable y es fundamental que así sea. Francia ha sido ambivalente, pero su deseo de conservar una posición de poder en la UE le llevó a apostar por ensanchar las dimensiones del vínculo franco-alemán para formar un eje más amplio franco-alemán-polaco, con el que se extendería el ámbito de la cooperación defensiva europea. El Reino Unido tiene sus propias razones para favorecer la ampliación, más que la profundización de Europa: y es un simple hecho que una Europa ampliada no puede ser dos terceras partes segura y una tercera insegura. Requerirá tiempo y esfuerzo transformar estas actitudes europeas en unanimidad. Se logrará en los próximos años, pero sólo si Estados Unidos ejerce su liderazgo.

Este liderazgo, para ser eficaz, debe proporcionar también una visión más amplia del futuro de Europa, mediante una definición de las relaciones euro-norteamericanas en función de los objetivos comunes del mañana, no de los temores del ayer. En su extensión, la “Europa” de hoy evoca aún a la de Carlomagno: esencialmente una Europa occidental. Esa Europa tuvo que ser un protectorado estadounidense, con la unidad europea forjada bajo el paraguas de la OTAN por Francia y una Alemania truncada. Pero en la época de la posguerra fría, las dimensiones territoriales de la Europa naciente son más reminiscentes de la Europa romana que del Sacro Imperio Germánico. Para el año 2010, esa Europa puede también incluir algunos Estados meridionales europeos (como Rumania, Bulgaria y otros), que sin duda insistirán en que se les admita tras los pasos de sus vecinos centroeuropeos. Más importante es que una Alemania unida y poderosa pueda quedar anclada con mayor firmeza dentro de esa Europa más extensa, si el sistema de seguridad europeo coincide plenamente con el de Estados Unidos.

El paso de la Europa carolingia de 1990 a la Europa romana del 2010 preparará el escenario –quizá para el año 2020– que permita realizar la visión de De Gaulle de una Europa que se extiende “hasta los Urales”. En este momento, nadie puede decir qué forma precisa tendría esa Europa; ni tampoco cuáles serían sus relaciones con Estados Unidos. Pero de una forma u otra, tanto Estados Unidos como Rusia tendrían que entablar relaciones de cooperación con la UE para hacer factible una Europa hasta los Urales. La evocación de esa visión –de un plan para Europa– es un poderoso incentivo para dar forma a un futuro que realmente beneficie a la presente y a las siguientes generaciones de norteamericanos y europeos.
 
* Asesor de seguridad nacional del presidente Jimmy Carter, consejero del Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales de Washington y profesor de la Universidad Johns Hopkins. © Foreign Affairs, 1995

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