La viabilidad de las uniones aduaneras como instrumento de integración regional

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Para el autor, el modelo solo puede funcionar en forma óptima en el caso de que existan instituciones que regulen los costos y beneficios de la integración.

En los últimos tiempos, la viabilidad del modelo de la Unión Aduanera (UA) como instrumento de integración regional ha resultado ser objeto de controversia en diversos ámbitos, lo que ocurre generalmente en América Latina y el Caribe y, principalmente, en el Cono Sur.

Algunos, vinculados al liberalismo clásico, justifican la existencia de las mismas por la creación de comercio y, al mismo tiempo, por la capacidad de sortear los posibles desvíos del mismo entre sus miembros; otros, conectados al estructuralismo, consideran que resulta posible tal paradigma sí se funda en proyectos industrialistas y de desarrollo.

Más allá de estos rasgos planteados por ambas perspectivas, se estima que el modelo de UA solo puede funcionar en forma óptima en el caso de que existan instituciones que regulen los costos y beneficios de la integración, como así también, que se verifique una transferencia de lealtades desde los actores involucrados hacia esas nuevas instituciones. De lo contrario, se considera que el esquema de integración será inviable.

Se recuerda que una UA debería: 1. ELIMINAR LOS DERECHOS DE ADUANA con respecto a LO ESENCIAL DE LOS INTERCAMBIOS COMERCIALES; 2. ELIMINAR LAS DEMÁS REGLAMENTACIONES COMERCIALES RESTRICTIVAS con respecto a LO ESENCIAL DE LOS INTERCAMBIOS COMERCIALES; 3. Deben establecer un ARANCEL EXTERNO COMÚN; 4.Garantizar que los DERECHOS DE ADUANA aplicados por UA al comercio con los Miembros de la OMC que no formen parte de la union (terceras partes) no sean, EN CONJUNTO, más elevados como consecuencia del establecimiento de una unión aduanera; y  5. Su POLÍTICA COMERCIAL EXTERNA, entendida como el conjunto de negociaciones de tratados comerciales con países que no pertenecen a la “unión”, debe ser COMÚN.

Desde un punto de vista clásico, la UA funge como un mecanismo para lograr una asignación eficiente de los recursos a través de la promoción del libre comercio. En este sentido, el mercado era considerado el mecanismo natural para impulsar la integración económica, y esta última, aunque era un mecanismo menos eficiente que el libre comercio global para promover la eficiencia, podía servir al fin de la liberalización comercial multilateral. Sin embargo, siguiendo a los clásicos, la formación de uniones aduaneras no siempre es beneficiosa. Si ellas generan un “desvío de comercio”, es decir cuando las importaciones de los productores más eficientes y competitivos del mercado mundial son substituidas por importaciones más costosas, provenientes de productores menos eficientes de la unión aduanera, la misma debería ser desarticulada. (Viner, J., 1950)

El estructuralismo en general, crítico del modelo clásico, tiene como aspecto crucial la vinculación entre la industrialización, la transformación productiva y la integración económica regional (Marchal, A., 1970:124).

Esta idea de integración al servicio de la industrialización resultaría el núcleo de la propuesta de crear un mercado común -lo cual implicaría una unión aduanera- puesto que este se creaba para desarrollar un programa de planificación conjunta del desarrollo industrial y promover el libre comercio de los bienes producidos en las industrias regionales, que tendrían una protección arancelaria gradual y selectiva frente a la competencia externa. Así, la industrialización y la integración económica regional se convertirían en partes de una tarea común para lograr el desarrollo. (Prebisch, R.,1962)

No obstante, se estima que se debe pensar la viabilidad de las UAs desde el punto de vista institucional. Se cree que resulta sustancial para una UA, dada sus características, la creación de instituciones que tengan la capacidad de regular los costos y beneficios del proceso de integración. Tal capacidad debe estar dada por un importante nivel de transferencias de lealtades a tales instituciones por parte de los actores nacionales intervinientes en el proceso integracionista, ya sean grupos de interés o los propios Estados parte de la unión. Si no ocurriese ello, el proceso de integración se enfrentaría a liderazgos nacionales que podrían guiar o desviar el proceso, como así también, se presentarían contextos externos que podrían conmover el proceso de integración regional. Siempre resulta válido tener presente que un proceso de integración que se edifica y se programa desde intereses transitorios, en consecuencia, está destinado a ser un proceso inconsistente, susceptible de revertirse (Haas, E., 1958/1964/1976).

En este sentido, la reflexión de Philippe Schmitter resulta más que elocuente: “Fuera de Europa occidental, es probable que la desconfianza mutua entre los Estados sea tan intensa que nunca logren generar muchos cambios en los procesos regionales y, por lo tanto, un salto simultáneo en el nivel y el alcance de las instituciones comunes” (Haas, E. y Schmitter, P., 1964).

No obstante, existen esperanzas. El mismo teórico aclara -treinta y ocho años después- que a medida que los procesos regionales comienzan a tener un mayor efecto, los actores nacionales pueden volverse más receptivos a cambiar la autoridad y las competencias de las instituciones regionales. (Schmitter, P. 2002:33)

En suma, tanto el modelo clásico como el estructuralista plantean posiciones antagónicas sobre el modelo de las UA, pero ninguno de ellos toma como factor central el tema de las lealtades de los actores del proceso de integración. La clave para mantener eficiente una UA y, consecuentemente, resguardarla de las percepciones negativas de algunas de las partes involucradas, resulta de un proceso de transferencias de lealtades a las instituciones regionales, las cuales deben ser sólidas y eficientes.

Esto implica edificar instituciones legítimas con poder real en función del bienestar de TODOS los miembros de la UA, de lo contrario, la misma no será viable y se deberá ineludiblemente adoptar otro modelo de integración regional. Esta situación resulta esencial en el actual contexto del MERCOSUR.

* Diplomático de Carrera, miembro del Servicio Exterior de la República Argentina

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